養老服務精準化的現實困境與實現路徑

饒丹 黃健元

摘要：為改善粗放式的養老服務方式，借鑒“精準扶貧”概念，明確“養老服務精準化”內涵，發現養老服務精準化存在上門服務入戶難、服務內容泛化、服務隊伍專業化水平低等現實困境。剖析原因，針對傳統觀念、行業標準、信息化平臺建設和政策執行力等方面存在的問題，可從精準化識別、精準化供給、精準化管理和精準化扶持等方面著手改進。

關鍵詞：養老服務；精準化；人口老齡化

中圖分類號：C9136文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）12-0067-05

基金項目：國家社科基金重點項目“流動老年人口家庭代際團結關系及支持政策研究”（17ARK003）；2017年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“機關事業單位養老保險新政的公平效應研究”（17YJC840037）。

作者簡介：饒丹（1993-），女，鄭州人，河海大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會保障；黃健元（1964-），男，江蘇溧陽人，河海大學公共管理學院教授，博士生導師，研究方向：人口與社會保障。人口老齡化已成為貫穿我國21世紀的基本國情。2017年《國民經濟和社會發展統計公報》顯示，我國60歲及以上人口占總人口的173%，65歲及以上人口占總人口的114%。據專家預測，到2050年我國老年人口數將達到487億，約占總人口的三分之一。面對我國老齡人口基數大、老齡化速度快以及失能化、空巢化顯著等人口特征，傳統的以家庭為主的養老服務供給方式已經不能滿足日益增長的多樣化與個性化的養老服務需求。因此，大力發展養老服務業已成為積極應對人口老齡化的重要舉措。然而，現階段我國養老服務業仍存在上門服務入戶難、供給雙方尚未形成有效共振、服務內容與形式尚不豐富、服務水平低質低效等問題。為了改善粗放型的養老服務方式，構建精準化的養老服務體系已刻不容緩。

一、養老服務精準化的內涵界定及重要意義

在傳統養老模式中，養老資源和養老服務主要由家庭成員提供。而在現代社會，無論是經濟供給、生活照料還是情感慰藉，傳統家庭養老都難以完全勝任。根據“養老資源提供者”和“養老職能承擔者”相分離的觀點，即承認責任主體與執行主體分離的事實，社會與家庭間功能互補，社會養老與家庭養老是相輔相成的。理論上，從養老服務提供者的角度劃分養老模式，可分為自我養老、家庭養老和社會養老三大類。其中，社會養老服務又可根據居住地點進一步劃分為居家養老、社區養老、機構養老三種方式（本文所指的養老服務即為包括上述居家、社區和機構在內的社會養老服務）。在具體實踐中，各類別間存在著相互配合、相互融合的情況。在此，基于分析需要，本文首先對養老服務精準化的概念進行界定。

“養老服務精準化”是通過借鑒“精準扶貧”概念而延伸出的發展理念?！熬焙汀按帧笔且粋€相對的概念，是指精確、精細；“準”是指標準、準確。近年來，關于精準服務的定義多見于精準扶貧的概念中。精準扶貧是根據不同貧困環境和貧困戶狀況，科學運用精確識別、精確幫扶、精確管理等舉措進行治貧的方式。在本文中，將“養老服務精準化”定義為一種旨在加強養老服務供給無縫對接、提高養老服務效果，通過發揮物聯網、大數據和云計算等現代技術優勢，以精細化和可操作性為特征，包括精準化識別、精準化供給、精準化管理和精準化支持等內容的養老服務方式。

養老服務引進精準化的發展理念具有積極的多維效應。第一，老年人多樣化的養老服務需求得到滿足，有助于改善老年人的生活質量和精神面貌，有利于老年人有尊嚴地安享晚年生活。第二，彰顯子女的孝心，促進家庭和睦。政府通過購買服務等形式對老年人進行上門服務，在一定程度上緩解了子女贍養老人的經濟壓力，也確保了子女有充足的時間滿足老人更深層次的精神慰藉需求。第三，養老服務供給主體通過深挖市場需求，有效整合養老資源，為企業帶來經濟效益，又能通過提高養老服務資源的使用效率增加社會效益；同時也是推進“互聯網+”養老服務創新形式的具體表現。第四，政府通過加強引導和頒布一系列優惠政策，有助于貫徹落實“立黨為公、執政為民”的執政理念，有助于提升“為民親民”的良好形象。第五，養老服務精準化的開展，有助于全社會形成尊老、敬老、愛老的社會風尚和弘揚孝老文化。

二、養老服務精準化的現實困境

（一）上門服務入戶難，無法掌握第一手信息

對于絕大多數選擇居家養老的老年人來說，與其他形式的服務相比，上門服務具有無可比擬的便利和優勢。因此“上門服務”業已成為養老服務企業拓寬自身業務、提升服務品質和落實養老服務“最后一公里”的重要形式。但在實際情況中，由于供需雙方信息溝通不暢，加之居民日漸提高的安全防范意識，造成了老年人有需求但服務人員入戶難的尷尬境況。對于上門服務入戶難，主要分為以下幾種情況：一是由于老年人身體機能退化，如耳背等情況沒有聽到服務人員的敲門聲；二是出于安全考慮，老年人不敢開門；三是受不規范、不誠信的商業調查和層出不窮的欺詐手段影響，居民對上門人員缺乏信任感，將工作人員誤認為是其他人員而不愿開門。入戶難不僅使企業無法有效掌握老年人的基本信息和養老需求，滯后個人建檔等信息化建設，老年人也無法享受上門服務的便利，從而阻礙了養老服務精準化實現的第一步。

（二）服務內容泛化，缺乏針對性的服務供給

隨著社會經濟不斷發展、人民生活水平逐步提高及養老服務體系進一步完善，老年人對養老服務的需求不再是簡單地滿足于基本的物質生活需求，而是對豐富多元的個性化、高質量生活有了更高追求。然而，目前養老服務供給方對服務對象和內容缺乏細化分類，部分機構僅依靠政府的購買服務，補貼局限于現有的購買服務群體，沒有根據老年人的年齡、健康狀況、經濟狀況或養老方式等進行具體劃分；為老年人提供的服務也僅停留在滿足其基本的日常生活照料服務項目，缺少個性化、針對性的服務項目，導致養老服務供給市場難以伴隨老年人口和服務需求的快速增加而得到應有擴張。因此，老年人的真實需求難以得到有效滿足，企業的發展潛力未被完全激發，市場潛力未能進一步挖掘，無法實現養老服務精準化供需雙方的有效對接。

（三）服務團隊專業化水平低，無法滿足精準化的服務需求

由于養老服務行業自身的微利性、高風險以及服務人才的供需失衡等因素，目前從事養老服務的一線人員大多數是“4050”人員，因其自身就業條件較差或技能單一等制約，在勞動力市場中缺乏競爭力，這些“4050”人員珍惜工作機會，不怕臟、能吃苦，但卻難以滿足老年人多元高質的服務需求。大部分一線服務人員學歷偏低、自我學習能力較差，不能自覺有效地提高業務水平，只能提供保姆式的照料服務。加之養老服務企業或機構不愿對“4050”人員花費更多的費用支持和時間成本進行內部培訓，在一定程度上造成了相關服務人員不具備基本的護理康復和精神慰藉等專業知識的情況，這無疑與不同老年人多元化的養老服務需求存在較大差距。

（四）優惠政策難落地，部分內容待商榷

為引導和鼓勵民間資本參與居家養老服務，我國相繼頒布《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發（2013）35號）和《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號）等文件，不僅對相關企業（組織）的稅收、用水、用電、用氣等進行優惠，還對其基礎設施建設進行補貼。但在政策落地時仍面臨著一些阻礙。如江蘇省常州市ZX居家養老服務中心（社會服務機構性質）作為一家民非企業，按照相關規定理應享受優惠政策，但實際卻要繳納高達926%的稅費，且用水、用電也均按商業標準執行。究其原因是相關部門并沒有詳實的文件對這些社會服務機構實施返稅、免稅等的明確規定，導致優惠政策難以落地。此外，部分政策內容未能有效解決實際需求，有待商榷。如《張家港市居家養老服務實施細則》（張政民規〔2014〕﹝2﹞號）規定，84周歲及以上老年人在申報時應以戶為單位，符合條件的家庭每戶享受每月60元的服務補貼。然而，隨著服務的深入開展和需求的不斷深挖，服務供給方開展的服務項目逐漸由簡單泛化的居家服務擴展到每個老年人身上，而這種“對戶不對人”的補貼政策將會增加服務人員的工作量和相關企業的運營成本。

三、形成困境的原因分析

（一）傳統觀念轉變困難，社會認同感不強

雖然目前部分人對養老服務機構和企業的看法有所改觀，但是傳統的養老觀念仍是開展養老服務精準化的主要制約因素。很多老年人認為在自己身體健康時，更愿意為子女多分擔一些如照料孫輩、料理家務等家庭責任，不愿意入住養老機構；在老人的身體狀況欠佳時，相比之下更加愿意去醫院或護理院接受更加專業的護理服務。對于子女而言，由于擔心父母入住養老機構而背上“不孝”的罵名而不愿將老人送至養老機構。正是傳統觀念的束縛和社會輿論的壓力，在工作人員上門服務或是信息采集搜集的過程中，極易出現老人及子女配合度不高等現象。對于工作人員而言，由于既有的社會偏見，導致從事養老服務的工作人員社會地位不高、薪金待遇也較低，社會認同感不強，導致人員流失嚴重。

（二）缺乏統一規范的行業標準

嚴謹規范的服務標準是養老服務精準化的工作指南，也是提高養老服務質量的內在要求。目前，大多數行業已建立起了較為嚴格規范的行業標準體系，但是對于養老服務行業而言，標準化建設較為滯后。在管理標準上，由于缺乏規范化、標準化和專業化的管理體系，使得相關企業缺乏有章可循的工作開展依據，造成了管理效率低下和浪費服務資源的局面。在服務內容上，部分養老服務機構的規章秩序不規范，對生活照料、康復護理和精神慰藉等服務內容所提供的具體服務分類不明，導致服務內容專業化和規范化程度低，不利于規范養老服務業的市場秩序。在服務隊伍上，對工作人員的儀容儀表、職業道德、服務規范、行為準則、服務標準等方面缺乏明確的標準細則，導致部分養老服務人員持證率低，服務質量難以保證。

（三）信息化平臺建設滯后

緩慢滯后的信息化建設已成為阻礙整合養老服務資源和快速匹配供給雙方需求的嚴重制約。在信息搜集階段，由于基層或部分經濟欠發達地區的相關硬件設施匱乏，缺少信息化平臺建設專業的技術人員和信息搜集人員，從而無法獲取真實全面的數據信息，切斷了開展養老服務精準化的第一步。在平臺建設階段，由于部分地區不重視導致信息內容單一，對于供需雙方的基本信息統計也因地區或部門不同而存在差異，且服務內容大多僅局限于家政服務和緊急呼救等方面，無法充分發揮信息平臺整合資源的優勢。在信息對接整合階段，由于缺乏統一的信息建設標準和數據庫系統，導致相關部門之間的數據不能實現及時對接和有效兼容，從而形成分散割裂的“信息孤島”，極大降低了信息資源的共享程度。

（四）政策執行力度不夠，信息反饋機制不完善

公共政策的執行力是衡量政策運行質量的重要指標。國家頒布的有關養老服務的諸多優惠政策是為了積極促進養老行業及相關微利企業的發展，從而為廣大老年群體提供便利。然而優惠政策難落地，部分政策內容與實際情況存在偏差，一方面是在政策自上而下的執行過程中力度不夠。地方政府在執行政策時，存在對上級政策宣傳不及時、不到位，或是對相關政策機械性地照搬照抄而忽略了與地方實際情況相結合。此外，各部門之間協作意識不強，府際合作效果差，加之部分官員不作為，加劇了政策執行不力狀況。另一方面，缺乏自下而上的信息反饋機制。由于政策執行方、受惠方及其他相關利益群體缺乏有效的反饋途徑，導致在規定中與實際情況不符或部分相互鉗制的規定無法及時反饋給上級部門，致使政策制定者不了解實際情況，既不利于對相關政策進行修改調整，又制約了各級部門更具針對性的政策執行與開展工作。

四、養老服務精準化的實現路徑

（一）精準化識別是前提：通過制定識別標準、運用識別工具，準確掌握供需信息

精準化識別是有效開展精準化養老服務的第一步，通過明確評估標準、運用測評工具、全面搜集需求信息、建立信息檔案等途徑，有效識別養老服務需求，為后續的精準化供給、精準化管理和精準化扶持環節奠定基礎。

一是加強頂層設計，明確評估標準。為實現養老服務的有效識別，在確定服務對象、服務供體、服務需求和服務內容之前，應對養老服務需求的評估目標、評估原則、評估對象、評估內容、評估方法、評估地點、評估時間和評估人員等制定嚴格的執行標準和行為規范，確保評估的真實準確。

二是以調研走訪為主，兼用測評工具。通過對各地區的老年人及家庭等服務對象和養老機構、社區養老服務中心、日間照料中心以及醫院等養老服務供體進行調研走訪，了解老年人的真實訴求，記錄養老服務供給方的服務內容與服務特點。通過引進或研發現代化的測評工具（如引進芬蘭的居民測評工具等），準確掌握養老服務的需求方和供給方的相關信息，以便進行篩選分類。

三是縱到頭橫到邊，全面搜集信息。在縱向上，搜集的信息要涵蓋省、市、區、縣各級的養老服務地區。在橫向上，信息要包括老年人及其家庭等服務需求方，養老服務機構、日間照料中心、養老服務社區以及醫院等服務供給方，還應包括民政部門、人社部門等相關利益主體。橫縱方向聯合交叉，形成網格化的信息覆蓋布局。

四是覆蓋供需雙方，建立基礎信息檔案。將服務對象的各類信息（如基本信息、健康信息、配偶信息、社會關系、服務需求等）和服務供體的各類信息（地理位置、發展規模、服務特點、服務方式、服務滿意度等）等資料錄入系統數據庫，為后續的養老服務精準化發展提供數據支撐與分析基礎。

五是明確供需主體，匹配服務內容。始終以老年人的養老服務需求為導向，將各類養老服務需求和服務資源充分對接。綜合考慮并兼顧老年人的共性需求和個性需求，對供給主體和供給內容進行劃分與分類，精準定制生活照料、康復護理、精神慰藉以及緊急救援等方面的養老服務。

（二）精準化供給是核心：充分發揮政府、供給主體、第三方和社會的供給作用

精準化供給是在需求識別的基礎上，為實現養老服務需求與供給實時匹配的重要環節。通過政策精準供給、供給主體提供針對性服務、第三方搭建信息平臺和社會力量廣泛參與，助力實現養老服務落實的可及性和精準度。

一是暢通政企溝通渠道，確保政策精準供給。政策作為改善剛性養老服務需求的重要保障，理應豐富全面、科學精準?？沙浞职l揮各地老齡產業協會的紐帶作用，使其積極承擔起上傳下達、定期召開政企座談會的應有職責，搭起養老服務供給主體與政府溝通的橋梁，通過如實反映供給需要、突破政策落實難點，確保政策精準化和決策科學化。

二是供給主體要全面了解市場信息，根據不同需求提供針對性服務。養老服務機構和護理院等養老服務供給主體，通過市場調研了解老年群體的內在需求，為不同健康狀況、不同年齡和不同經濟能力的老年人提供全方位的養老服務、滿足不同階段的服務需求、打造價位差異的服務套餐，充分挖掘市場需求。此外，供給主體可在發展中逐步認清自身優勢，探索出獨具特色的經營理念和服務方式。通過人性化、專業化和多樣化的優質服務，以良好的口碑贏得更多客戶群體的信任。

三是委托第三方搭建信息平臺，實現供需雙方無縫對接。依托現代通信和網絡技術，交由專業的信息數據公司搭建標準統一、流程規范的信息化綜合養老服務平臺，為后期養老服務的數據資源整合并實現老年人需求與服務的無縫對接提供數據共享平臺。通過增加智能呼叫系統、GPS定位系統及物品配送等功能，連接手機APP客戶端、養老服務相關門戶網站與微信公共平臺完善設計。通過將供需信息統一整合與科學調度，提供超前計劃、按需配置、自動派工的一體化和智能化服務方式，實現信息合理匹配。通過對服務流程全程跟蹤、回訪和意見咨詢，及時根據反饋意見不斷調整服務內容。

四是鼓勵社會力量廣泛參與，積極擴充志愿者隊伍。一方面，鼓勵社會資本投資，確保資金擴面增值。經濟效益良好的大型企業，應當樹立高度的社會責任感。大型企業可通過對養老服務業的投資或捐助，為老年群體提供人力、物力和財力幫助，同時為進一步打造品牌效應和增強企業信譽打下基礎，實現經濟效益和社會效益的雙贏。另一方面，發揮低齡健康老年人的作用，將其吸納到志愿者隊伍中來。相仿的年紀不僅能讓低齡老人敏銳地察覺到老年人的內在需求，更能拉近彼此之間的距離，有助于兼顧照護服務與精神慰藉服務的同時開展，從而找準服務突破口，提升服務質量。

（三）精準化管理是關鍵：完善權責清晰、隊伍過硬、質量考核、全程監管的管理機制

精準化管理是規范各方行為、協調全面發展、提高服務質量的有效保證。明晰權責的管理設計、專業細分的人才管理、注重成效的質量考核、全面到位的全程監管，是落實責任、重視細節、提升整體執行力的重要舉措。

一是厘清政府、企業和信息平臺的權責邊界，密切三方聯動配合。政府部門應發揮引導監管作用，確定指導方針與實施辦法，對養老服務平臺的運行進行監管審核，為養老服務供給方提供援助補貼等優惠政策。養老服務企業（組織）通過深挖市場需求，主要提供豐富全面的個性化服務。信息服務平臺應為服務商提供準確的數據支撐，評估養老服務機構資質，同時在服務供給者進行工單審核、匹配服務和費用結算過程中給予研發協助與操作指導。三方需合理分工、有效聯動、密切配合。

二是加強人員細化管理，開展業務分類培訓。首先，結合員工專長，發揮員工特長優勢，做到“物盡其用、人盡其才”。在橫向上，將人員按照服務種類分為生活照料服務人員、健康管理服務人員、急救康復服務人員等；在縱向上，根據服務水平和專業程度分為一般服務人員、服務能手和服務骨干等多個層次，形成人才梯隊。其次，建立人員培育機制提高整體服務水平。對員工提供短期、長期，單項或全項的業務培訓，定期邀請相關學者和專家進行理論知識和實際操作的專業指導，在保證專業人員的專長優勢同時，為服務人員提供學習多種服務技能的發展機會，以此提高整體團隊的服務質量與水平。

三是實施差異化的服務質量考核。上級政府對下級政府的考核，可將當地政府對相關政策的落實情況、責任履行情況、資金投入力度、服務覆蓋人群等方面作為考核指標納入當地政府的績效評估體系。統計政府部門對養老服務機構的考核，應通過定期走訪調查，對其安全性、舒適性、滿意度、服務質量、服務規模與投訴情況等方面進行考評。養老服務機構對服務人員的考核，可依據被服務老人對其服務質量、服務水平與服務時長等方面的反饋信息進行匯總歸納，綜合考評服務質量。

四是構建環環相扣的監管機制。在服務開展前，相關部門要對服務供給企業的運營管理情況、服務質量、人才隊伍、衛生條件和基礎設施等方面進行重點調查。在服務過程中，重點審查養老服務供給企業能否對老年人的服務需求進行全面評估，能否根據老年人的健康狀況及時更新服務計劃，是否綜合考慮老年人的服務建議并按時按需提供專業服務。在服務結束后，對服務企業和服務人員記錄檔案是否完整，老人的反饋意見是否如實記錄、對服務不滿意的老人是否進行回訪等方面進行重點監督。

（四）精準化扶持是保證：通過落實優惠政策、資金支持、弘揚孝老文化，營造養老服務精準化的良好環境

優惠的政策扶持、到位的財政扶持和孝老的文化環境分別為養老服務精準化的發展提供安全保障、物質保障和輿論保障。在政策、資金與文化環境的綜合影響下，共同促進精準化養老服務的開展。

一是細化扶持政策，確保優惠政策落實到位。首先，政府應明確老齡服務行業的發展目標、重點領域和主要任務，并針對重點發展領域優先出臺配套扶持政策，通過擴大政策覆蓋面、提高服務標準和加大優惠力度，引導和扶持養老服務業健康發展。其次，政策內容應涵蓋土地、稅收、用水、用電等多個方面，并全面到位基礎設施建設補貼和運營補貼。同時政府上下級之間、各相關部門之間應當相互協調、通力合作，保障政策有效執行。

二是根據地區差別，實施不同的財政支持政策。對經濟發達、市場成熟、養老服務發展迅猛的地區適度加大財政投入力度，擴大服務覆蓋范圍，適度提高服務標準。對于經濟水平相對落后的地區，應盡快落實政府購買居家養老服務政策，將具有迫切服務需求的老年人納入到服務范圍中。在地方政府難以承擔購買服務財政支出的情況下，可以考慮由中央財政、省財政等為其提供一定的財力支持，托底養老服務的有效開展，以改善老年人的生活質量。

三是更新孝老理念，助推養老服務精準化開展。首先，應加強宣傳教育，逐漸轉變傳統的養老觀念和養老方式，減少公眾對機構和社區養老的偏見。不論是子女親力親為，還是通過購買養老服務代其完成更為專業的養老服務，都是孝心的一種表現方式。其次，養老服務機構可以舉辦豐富多彩的親子活動，為子女提供一個共同參與的機會，促進子女與老人之間的日常交流。最后，孝順老人不能僅僅滿足于為其提供基本的生活照料，子女的精神陪伴是養老服務人員無法替代的。子女應該經?？赐改?，勤與父母通電話，多陪伴父母，滿足老人的精神慰藉需求。

養老服務精準化的發展與實現是一個長期過程，需要政府、企業、老年人及其家庭和全社會的共同努力。通過明確養老服務精準化的概念與內涵、重視養老服務精準化的重要作用、精準識別養老服務主體與客體、提供精準化的服務內容供給、對養老服務精準化管理、加大對養老服務精準化的扶持力度等途徑，助力實現養老服務精準化的落實到位，共筑老有所養的美好局面，是新時代回應老年群體對美好生活需求的題中應有之義。

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