制止“奇葩政策”的秩序維度

毛壽龍

【摘要】任何事物都是有秩序維度的，“奇葩政策”也是如此。從技術層面可以局部性解決“奇葩政策”，但如果要全面解決“奇葩政策”，就需要從秩序維度入手。改變“奇葩政策”的秩序維度，讓其失去秩序的支持。

【關鍵詞】“奇葩政策” 秩序維度 政策制定

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

“奇葩政策”的含義是，人們從經驗就可以判斷出一項政策不具備合理性，很難貫徹執行。如“復婚不準操辦酒席，違者禮金一律沒收”“按教師學科分配生二孩名額”“就業、入學須提供父母無犯罪記錄證明”等。這種政策不僅直接影響了老百姓的正常生活、破壞了正常的公共政策生態，而且會影響公共政策和公共管理的質量，損害政府公信力。

政策制定要尋求“責任”與“創新”之間的平衡

一些人認為，“奇葩政策”之所以出臺，與文件指定太隨意有關。通過建立健全政策制定的責任機制可以產生倒逼效應，能夠讓政策制定者和簽發者真正承擔起自己應有的責任，從而杜絕“奇葩政策”。也有人認為，在全面深化改革進程中，需要鼓勵各個方面的創新，如果一味強調政策制定的責任問題，勢必會削弱一些人的創新動力。因為創新往往需要創新者要有敢于開拓的創造精神，這個時候，如果強調太多的責任，那么可能會導致創新者，尤其是不斷創新者總是會遇到這樣或那樣的責任問題。從靜態來看，不創新者沒有責任，創新者經常需要承擔責任，這會鼓勵因循守舊者，打擊創新者的積極性；從動態來看，多輪打擊創新者的結果是，創新者可能因為責任問題而出局，直接導致政府創新力不足。

筆者認為，純粹強調責任而忽略創新是不對的，而一味強調創新忽略責任也是有偏頗的。與企業文化相比，政府部門的文化相對保守，所以管理學家都希望政府向企業學習、政府管理向企業管理學習。但因強調創新而任由“奇葩政策”存在，讓制定“奇葩政策”的人逃避責任追究是萬不可取的。

從秩序維度入手制止“奇葩政策”

在秩序學者看來，要制止“奇葩政策”，需要從秩序維度入手，通過提升公共政策各個方面的秩序維度來提升公共政策的質量。從公共政策的原始秩序來看，其基本環節包括選擇公共政策議題進入議程、確定公共政策的問題、制定公共政策方案、對公共政策進行預評估、公共政策進入執行過程，然后對公共政策的執行進行督查，公共政策執行后，需要有一個結果評估，最后還要決定公共政策是否需要終止和繼續。這一系列過程，都需要依靠一個專業團隊來進行，原始團隊的建設，可以說是確保公共政策原始秩序質量的一個重要因素?？梢哉J為，如果一個政府及其部門在以上環節中都配備了適當的人員團隊，那么這些“奇葩政策”，在任何一個階段都可能被快速排除。

政府秩序是有等級性的，這一特性能夠確保行政管理活動順利進行，從而節約公共政策執行過程中的秩序成本。而等級性在公共政策的制定過程中也會出現一些負面效應，公共政策的制定往往需要每一個參與者暢所欲言，讓信息和智慧迸發。但在多數情況下，較低職位等級的人往往難以充分表達意見，而高職位等級的人則可能過度表達自己的意見。這會導致公共政策討論不充分，而“奇葩政策”的不合理性很可能在討論階段被忽略。這說明，公共政策討論和制定過程中保證讓每一個人，尤其是掌握一線信息和經驗的人員能夠充分發表意見至關重要。秩序學者認為，討論時高等級的官員最好承擔主持人的角色，讓每一個參與者能夠按照程序充分參與討論，把時間傾斜給低等級但更“接地氣”的官員，主持人到最后再表達意見，充分發揮民主集中制的作用。

很多“奇葩政策”的出臺，其原因還在于公共政策制定過程中原始秩序往往缺乏開放性。政府及其部門內部相互之間的上下垂直關系、左右橫向關系，一旦存在信息閉塞，互不溝通的問題，那么政府及其各個部門所得到的都是充分加工后的信息，這些信息的語言往往是模棱兩可的，具有很強的模糊性和一般性?！捌孑庹摺钡某雠_，一個主要原因就是公共政策制定過程中原始秩序的封閉性。要打開其封閉性，才能真正從秩序維度解決這一問題。為此，秩序學者的建議是，只要在制定過程中的政策，都要在政府部門外部或者政府部門內部公開，讓政府各部門相關人員都能夠接觸到這些政策，并要求大家提出意見和建議。這樣就可以形成一定范圍內的開放性公共空間，讓各個方面真實、原始的信息融入到政策制定過程中，改善決策的質量。

高質量的公共政策需要高質量的原始秩序和擴展秩序

國家大政方針的制定是一個非常完善的公共政策制定過程。比如“十三五”規劃，有一個完善、正規的政策制定過程，而且在每一年度、每一個專項都有嚴格規范的評估過程。高質量的公共政策秩序，顯然會讓“奇葩政策”沒有秩序空間。但是“奇葩政策”往往出現在基層政策中，如果這些政策都采用這些完善且正規的擴展公共政策秩序，那么整個政府的運作成本就會非常高昂，這些成本包括時間、人力、物力的投入，這樣會使得很多小的公共政策問題根本無法進入政策議題。在這種情況下，采用一些簡易的擴展秩序是非常有必要的。

有些地方政府在政策出臺之前，往往會讓一些具有相關專業知識的人大代表和政協委員參與討論，也會邀請一些退休官員把關，一旦發現問題就能夠及時糾正。這樣的做法雖然程序較繁瑣，但應該是成本最低的制止“奇葩政策”的辦法。如果這樣的做法成為常規，就可以在原始的決策秩序之外，形成一個非常簡易的擴展秩序，為制止“奇葩政策”提供簡易的擴展秩序基礎。有些地方政府及其部門在政策出臺之前，會邀請相關企業家代表、公民代表、權威專家參加座談會，這也是一種簡易的做法，可以稱為一般簡易擴展秩序。有些地方政府及其部門在政策出臺之前，會設立調研課題，邀請相關專家參與，甚至委托政府秩序之外的相對獨立的研究機構和智庫來研究課題。這就實現了政府秩序和專業研究秩序的對接，一旦政府秩序和專業研究秩序的對接成為常態，就會發展成為比較正規的擴展秩序。這種秩序一般用來提升政府的專業決策水平，同樣也可以用來解決“奇葩政策”的問題。當然，如果專業秩序利用自己的專業方法，尤其是廣泛的社會調研方法，把社會和市場各個方面的利益和認識都能夠吸取到專業研究報告中來，同樣可以讓政府秩序與市場秩序和社會秩序進行專業維度的對接，從而進一步拓寬政府決策的擴展秩序，這同樣有利于在政策制定環節中將“奇葩政策”及時排除。

在秩序學者看來，任何事物都是有秩序維度的，“奇葩政策”也是如此。改變“奇葩政策”的秩序維度，可以讓“奇葩政策”失去秩序的支持。提升公共政策的質量和水平，讓公共政策能夠真正解決公共問題，提升政府公信力。著眼于公共政策的秩序維度解決“奇葩政策”的問題，這可以作為一個推動的契機，但卻不能作為公共政策秩序維度建設的核心目標，發展經濟、服務民生，推動治理體系和治理能力現代化，才是公共政策秩序維度建設的核心目標。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授）

【參考文獻】

①《地方奇葩政策誰擔責？規定太離譜難倒辦事群眾》，中國新聞網，2017年9月13日。

責編/趙橙涔 美編/于珊endprint