我國法官懲戒制度的程序困境及出路①

王明輝

在深入推進司法責任制改革背景下,法官懲戒制度的構建成為有效平衡獨立行使審判權與司法責任問題的利器。在法官懲戒制度諸要素中,程序是聯系依據、主體、事由、結果及救濟的紐帶——懲戒是否合乎規范、主體是否適格、事由是否正當、結果是否公正、救濟是否充分,皆應在正當的程序中予以展示。因此,審視我國法官懲戒制度之程序,查找其短板并予以健全和完善,成為法官懲戒制度落地的重要課題。

一、我國法官懲戒制度的程序樣態

當前,我國法官懲戒程序尚缺乏明確的法律規定,相關表述散見于《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》和《最高人民法院〈關于完善人民法院司法責任制的若干意見〉》(以下簡稱《司法責任制意見》)以及《最高人民法院 最高人民檢察院〈關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)〉》中。整體相對籠統,主要分為五步：第一,發現責任追究事由,由院長、審判監督(或審判管理)部門提出初步意見。第二,由監察部門啟動責任追究程序,調查并采取必要、合理的保護措施。當事法官享有知情、辯解和舉證的權利。第三,監察部門認為需要追究責任的,報請院長決定,并報送法官懲戒委員會審議,高級人民法院監察部門應派員通報相關情況并舉證。當事法官有權進行陳述、舉證、辯解、申請復議和申訴。第四,由法官懲戒委員會作出無責、免責或給予懲戒處分的建議。第五,由組織人事部門、紀檢監察部門、司法機關依法處理。其主要特點可總結如下：

1.一元化的啟動模式。雖然《司法責任制意見》規定“各級人民法院應當依法自覺接受人大、政協、媒體和社會監督,依法受理對法院違法審判行為的舉報、投訴,并認真進行調查核實”,但總體而言,該程序具有較強的一元化特征。外部監督和舉報只是幫助法院發現懲戒線索,而不能直接啟動責任追究程序,程序是否啟動需經法院調查核實。

2.多頭化的職權設置。在法院外部,法官懲戒委員會成為與法院紀檢監察部門并存的法官懲戒機構,職權配置逐步由法院自行確定責任向法院調查責任、懲戒委員會認定責任的模式轉變。在法院內部,院長、審判監督部門、審判管理部門、監察部門、審委會等均負有與法官懲戒相關的職權,各部門的職能分工及程序流程相對多元。

3.內部化的運作路徑。法官懲戒事由的發現、初步審查、全面調查、決定報送等程序主要在法院內部進行,并由法院紀檢監察部門主導。法院在是否啟動調查工作、是否報送懲戒委員會予以審議等方面彈性較大,選擇余地較寬,具有較強話語權。

4.抽象化的救濟機制。法官懲戒程序對救濟機制的規定相對原則、抽象,且在一定程度上延續了傳統監察制度的模式。在法官懲戒委員會作出給予懲戒處分的建議之后,或在法官已被實際給予懲戒處分之后,應該如何進行救濟,還需進一步明晰化和具體化。

二、我國法官懲戒制度的程序缺陷

現階段,我國法官懲戒制度的程序缺陷主要集中于職權配置、中立程度和保障機制等方面。

1.職權配置失衡。從外部看,在“公眾—法院—法官懲戒委員會”三者關系中,法院職權相對膨脹——公眾檢舉和控告能否推動懲戒程序啟動,以及懲戒委員會能否介入程序,均取決于法院的調查決定——法院成為左右法官懲戒程序的關鍵主體,在一定程度上既限制了公眾參與,也制約了懲戒委員會職能的發揮。從內部看,法院院長、審監部門、審管部門、監察部門、審委會等在法官懲戒方面職權配置較分散,分工相對不明確,還存在“一崗多職”“角色重疊”等現象——比如,院長既享有提起初步意見權,又享有委托審查權,還享有是否報送法官懲戒委員會的決定權；審判監督部門既享有提起初步意見權,又享有審查權——這便使得審查程序極易被架空。

2.中立程度不足。在一元化的啟動模式及內部化的運作路徑下,雖然設置了懲戒委員會,但懲戒工作仍主要由法院紀檢監察部門負責,具有高度封閉性和行政性特點。①徐昕、黃艷好、汪小棠：《中國司法改革年度報告(2015)》,載《政法論壇》2016年第3期。首先,法院紀檢監察自我追責色彩明顯。受責任捆綁、法院聲譽、領導政績等方面因素影響,法院對內部人員追責往往有所顧忌,主動追責的積極性不足、難度較大,法官違法違紀行為容易被內部消化。其次,懲戒委員會易成為法院自我追責的“升級版”。根據《上海市法官遴選(懲戒)工作辦公室工作規則(試行)》的規定,懲戒委員會辦公室設在法院政治部,雖接受懲戒委員會的指導與監督,但仍直接聽命于法院黨組。②陳海鋒：《錯案責任追究的主體研究》,載《法學》2016年第2期。很難想象在法院提出應追究法官責任的意見后,懲戒委員會還能給出相左的建議。機構上的重合使得法院成為實質上的責任認定主體。

3.保障力度偏弱。程序公正是實體公正的必要前提。由于救濟程序抽象化、行政化特點明顯,加之職權配置失衡、中立性不足,導致法官權利保障救濟機制嚴重弱化。在審判職權與責任分配相對不均的情況下,責任承擔主體的確定呈現“由決定者擔責”和“從領導向一線遞減”的特點。于是,在“多做多錯+保障機制欠缺”的情況下,一線法官為減輕、轉移或規避責任,往往求助于口頭請示領導或上級法院、提交審委會討論、無原則性調解等非正常渠道,進一步影響審判獨立和審級獨立。有學者直言,“如果一套制度要求法官在個人利益和司法公正之間進行非此即彼的選擇,那無異于鼓勵法官踐踏該制度”。①蘭榮杰：《把法官當“人”看——兼論程序失靈現象及其補救》,載《法制與社會發展》2011年第5期。

綜上所述,法官懲戒制度之程序缺陷極易導致“追責難”與“救濟難”并存的尷尬局面。為了在落實司法責任制的同時,確保法官不因責罰嚴苛影響正常工作,法院往往按照“舉重放輕”的實踐邏輯,在上級(或外部)壓力和保護法官之間尋找某種動態平衡。②王倫剛、劉思達：《從實體問責到程序之治——中國法院錯案追究制運行的實證考察》,載《法學家》2016年第2期。結果是,一旦法院認為無須追責,則法官被追責的可能性微乎其微；一旦法院認為應當追責,則往往致使法官實際承擔責任,且很難獲得救濟。更有甚者,在法官審判活動不能獨立的情況下,一線法官還要面臨成為“替罪羊”的危險。

三、我國法官懲戒程序缺陷的緣由剖析

作為強化司法責任制的重要一環,我國法官懲戒程序之所以出現上述問題,有其深層原因。

1.行政化管理模式的影響。在整個法官懲戒程序中,法院占據主導地位,在程序啟動、調查取證、決定提請審議以及最終的實施懲戒等方面均發揮重要作用。因缺乏主體上的獨立性和中立性、程序上的平等性和對抗性,法院與當事法官仍屬于行政管理意義上的管理者與被管理者關系。誠然,從一般意義上來講,法院對法官行使管理職權無可厚非,但由于法官懲戒不僅涉及法官切身利益,而且關乎司法公正,若繼續沿用傳統行政化追責模式實有所不妥——其使得公眾有理由懷疑,法院要么因壓力所迫忽略法官權利保障,要么為保護法官縱容違法違紀；也使得法官難免心有芥蒂,要么憚于懲戒不敢獨立裁判,要么于懲戒后無法心服口服。因此,由于沒有擺脫行政化管理模式的影響,法官懲戒程序在完整性、嚴密性、中立性、公正性、權威性方面表現弱勢,暴露出制度性缺陷。

2.改革舉措相互掣肘的后果。司法改革是一項宏大的系統性工程,牽一發而動全身,法官懲戒制度及程序的設計需置于改革總體框架中通盤考慮。一方面要與整體改革目標和思路相契合,保持方向一致；另一方面要與其他改革舉措保持協調融貫,形成有效合力。要整合員額制改革、去行政化改革、職業保障改革、責任制改革的成果,實現法官權責利的高度統一。但由于頂層設計對整體改革與重點任務間的關系認識和協調不足,各項改革舉措、相互掣肘的情況比較嚴重。一方面,在法官員額制、去行政化和地方化以及司法保障等問題尚待進一步突破的情況下,法官懲戒制度很難拋開包袱。除新設置的懲戒委員會以外,程序設計難以大刀闊斧推進。另一方面,不完善的法官懲戒程序反過來承認和強化了亟須改革的原有司法體制,弱化了法官職業保障,減弱了頂層設計通過制度去除行政化的決心。

3.“倒逼”式改革邏輯的副作用。在現有制度框架較難迅速全面去行政化的情況下,通過法官個體責任的強化,倒逼審判獨立和公正成為改革的無奈之舉。法官懲戒制度正是期望通過法官個體原子式的獨立模式,以“由裁判者負責”倒逼“讓審理者裁判”目標的實現。①陳虎：《邏輯與后果——法官錯案責任終身制的理論反思》,載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2016年第2期。在“倒逼”式改革邏輯的作用下,法官懲戒作為一種新的制度類型所具有的宣示和警示意義便凸現出來,得以快速優先推行,而具體的懲戒程序則相對靠后,只在現有制度框架體系內予以初步構建,故呈現出倒置現象：程序滯后于制度本身落地,注重法官責任強化多于權利保障。另外,在沒有實質性調整原有監察制度的基礎上,設立法官懲戒委員會猶如并行設置了一套新的管理機制,在一定程度上造成了二者并存且容易發生沖突的局面。②陳瑞華：《法官責任制度的三種模式》,載《法學研究》2015年第4期。

四、域外法官懲戒程序的經驗啟示

如何應對我國法官懲戒程序的缺陷并加以完善?可先從比較法角度,考察域外國家和地區的有益經驗,并選擇性地為己所用。

1.美國法官懲戒程序。美國聯邦和州各設立兩套法官懲戒程序,即法官彈劾程序和司法懲戒程序。聯邦及各州法官彈劾程序相對一致,均由眾議院起訴,參議院審理,由2/3參議院成員通過裁決。聯邦司法懲戒由司法理事會負責,根據法官不當行為的嚴重程度及不良影響等,選擇正式或非正式懲戒。①嚴仁群：《美國法官懲戒制度論要——兼析中美懲戒理念之差異》,載《法學評論》2004年第6期。各州則普遍設立委員會、理事會、專門法庭等司法行為機構,專門負責對法官不當行為進行調查和聽審,②趙增田：《美國司法懲戒制度研究》,載《嘉應學院學報(哲學社會科學)》2015年第6期。之后或提出本機構認定的事實及懲戒建議,由最高法院作出懲戒決定；或自行作出懲戒決定,并允許當事法官向最高法院上訴。③俞甲乙編譯：《美國聯邦及各州司法懲戒制度》,載《法律適用》2003年第9期。程序多采用法庭式和訴訟式,主要分為審查投訴、初步調查、預審、全面調查、正式指控、聽證審理、作出懲戒建議或決定等幾個階段。④趙增田：《美國司法懲戒制度研究》,載《嘉應學院學報(哲學社會科學)》2015年第6期。

2.德國法官懲戒程序。德國法官懲戒程序同樣包括兩種,即彈劾程序和紀律處分程序。聯邦法官彈劾程序由聯邦議會下議院負責提出控告,由聯邦憲法法院處理,憲法法官經2/3投票作出懲戒決定；州級法官彈劾按照各州程序進行。紀律處分程序則由德國聯邦及各州法官紀律法院負責。以聯邦紀律法院為例,其審判案件須由1名審判長、2名常任陪審法官和2名非常任法官組成合議庭進行。另外,對于一些相對較輕的不當行為,各級法院院長以及洲或聯邦一級主管法院的部門有權處以譴責和警告處分。⑤徐靜村、潘金貴：《法官懲戒制度研究——兼論我國司法彈劾制度的建構》,載《公法研究》2004年第1輯。

3.日本法官懲戒程序。同美、德相仿,日本也建立了包括彈劾程序和一般懲戒程序在內的二元法官懲戒程序。彈劾程序方面,與美國由眾參兩院分別負責訴審不同,日本采國會混合訴審模式。國會參眾兩院分別推出10名議員共同組成法官起訴委員會,負責受理彈劾請求；分別推出7名議員共同組成彈劾法院,負責審理彈劾案件。⑥李賢華：《域外法官懲戒組織的設置及其運行》,載《人民法院報》2015年7月3日第8版。任何人認為有理由對法官實施彈劾罷免時,均可向起訴委員會提起罷免起訴要求,高等法院和地方法院的院長認為本院法官及轄區內下級法院法官應被彈劾罷免的,必須要求起訴委員會起訴；起訴委員會經調查決定起訴的,應向彈劾法院提交起訴狀；彈劾法院判決以參與審理的審判員半數以上的意見為準,但罷免判決需經參與審理的審判員2/3多數通過。一般懲戒程序則根據日本憲法規定,由法院按照審判程序進行。最高法院負責審理最高法院和高等法院法官的懲戒案件,高等法院負責審理地方法院、家庭法院和簡易法院法官的懲戒案件。①陶珂寶：《日本和法國的法官懲戒制度簡介》,載《法律適用》2003年第9期。受投訴法官所在的法院以書面形式提起指控,由最高法院組成9人大法庭、高等法院組成5人合議庭審理,審理程序與普通民事案件相似。對于高等法院作出的懲戒決定不服,受投訴法院及當事法官本人可向最高法院提起上訴；由最高法院作出的懲戒決定不可上訴。

5.我國臺灣地區法官評鑒程序。臺灣地區法官懲戒主要通過法官個案評鑒制度進行?？烧埱髠€案評鑒的四類主體范圍較廣,但當事人、犯罪被害人不能直接向法官評鑒委員會提請個案評鑒；直接提請的,書狀將被移交“司法院”,由其視情況決定是否以自己名義提請個案評鑒。法官評鑒委員會需先審查是否有付評鑒之情事,再行調查并作出不付評鑒、請求不成立、請求成立有懲戒必要以及請求成立但無懲戒必要的決議。有懲戒之必要者,報由“司法院”移送“監察院”審查,“監察院”也認為有懲戒之必要的,作出彈劾決定,移送職務法庭處理。職務法庭采用一級一審制,由公務員懲戒委員會委員長及4名法官組成合議庭審理,當事人不服可提起再審。③王上仁：《臺灣法官評鑒制度與問題——以“法官法”為核心》,載《司法改革論評》2015年第2期。

總體來看,其他國家和地區的法官懲戒程序主要有以下經驗可資借鑒。

1.規范化的程序設計。各國和地區的法官懲戒程序多有明確的規范性依據,對懲戒事由、標準、主體和流程等事項規定清晰,且法律位階相對較高。美國法官彈劾程序由憲法直接規定,一般懲戒程序則體現在《司法理事會改革和司法行為與資格喪失法案》等法律中；德國由基本法、憲法法院法和法官法對法官懲戒程序予以規范；日本則由憲法、國會法、法官彈劾法、法院法對法官懲戒程序進行規定；我國臺灣地區“法官法”的頒布,也使法官懲戒從公務員懲戒中剝離出來,更具特殊性和專門性。

2.民主化的參與方式。為確保法官不動輒得咎,各國和地區對法官懲戒保持高度謹慎態度；但為維護司法公正,亦建立了較為廣泛的公眾參與機制。在美國,任何人認為聯邦法官實施有偏見之行為的,均可向上訴法院書面投訴；在日本,任何人認為有理由對法官實施彈劾罷免時,均可向起訴委員會提起罷免起訴要求；在我國臺灣地區,有權請求法官個案評鑒的主體不僅包括“司法院”及“法官法”所規定的主體,當事人、犯罪被害人也可間接書面陳請法官個案評鑒。接受公眾投訴的要么是負責法官懲戒的專門性機構,要么是較高層級法院。

3.多元化的懲戒模式。根據法官行為的性質和嚴重程度,各國普遍設置不同的司法懲戒程序。美、德、日等國的法官懲戒程序均包括彈劾程序和一般懲戒程序兩種；法國雖僅規定了一般懲戒程序,但在內部區別了初步懲戒程序和正式處分程序,以區別較嚴重和較輕的不當行為；這種非正式懲戒和正式懲戒的區分,在美、德等國的懲戒程序中同樣存在。簡言之,法官懲戒的域外實踐呈現出“非正式懲戒—正式懲戒—彈劾罷免”這樣一種梯級化和承繼化的樣態。

4.司法化的處理路徑。各國和地區的法官懲戒制度在職權配置及程序設計方面,均有明顯的司法化色彩。首先,符合角色中立、職權分離等特點。普遍設有專門化的法官懲戒機構,且在機構定位、人財物供給等方面具有較強獨立性,能直接接受公眾投訴,且調查、控訴、審判分工相對明確,程序流轉相對集中。其次,處理方式為審判或類審判模式。美國各州司法行為機構普遍采用法庭式和訴訟化程序,法國最高司法委員會采用專門行政法庭形式,德國紀律法院采用類訴訟程序,日本最高法院和高等法院采用大法庭或合議庭形式,我國臺灣地區職務法庭亦組成合議庭審理。再次,規定有對等化的救濟程序。各國和地區的法官懲戒程序對法官享有的救濟權利、行使方式和行使時間有較明確且詳細的規定,而不僅是單純宣誓性的權利種類羅列。

五、我國法官懲戒程序的完善路徑

針對我國法官懲戒程序存在的缺陷及其深層原因,結合域外法官懲戒程序的有益經驗,完善我國法官懲戒程序的路徑選擇,可從基本原則的厘清和具體方案的改進兩方面著手。

至于金豆子，傳說又有演變，也頗有意思。我曾去睢寧縣古邳鎮附近一個鄉賢世家，叫花家大院的，看見庭院中立一塊龍蛇形石頭，石頭上刻了這樣一個故事：明朝一個老漢，在山得到許多金豆子和金馬駒，就交給兩個兒子：“民生”與“民望”，去換成米糧，救助災民，卻被貪官獲知，他就催促百姓上山挖金豆子金馬駒，致使百來人死在山上，其中就有“民生”和“民望”。于是龍王派了兩龍蛇，“救蒼”與“拯生”，懲罰了貪官、拯救了百姓。這是水能載舟、亦能覆舟的民間翻版，民生與民望，乃是王朝統治的根基。

(一)完善我國法官懲戒程序的基本原則

1.懲戒與保障并重原則?！霸谝粋€法治社會中,因害怕懲罰而不犯法的法官決不可能成為好的法官,這樣的法官也不可能承擔獨立審判的重任?！雹倭斡腊玻骸蛾P于錯案責任追究制度的反思》,載《江蘇社會科學》1999年第3期。因此,在有效監督法官的同時,強化法官職業保障,是完善法官懲戒程序的總體原則。②陳松、王曉成：《我國法官懲戒機制改革芻議》,載《西昌學院學報·社會科學版》2006年第1期。這就要求依法履職責任豁免機制、不實舉報澄清機制、錯誤追責救濟機制、人身安全保護機制、獨立辦案保障機制等配套機制及時跟進。③韓德強、張縱華：《司法責任追究制需要系統化構建》,載《人民法院報》2016年7月7日第5版。

2.系統改革原則。完善法官懲戒程序應謹防“錢穆制度陷阱”,要在理念上建立系統改革的思想,圍繞“權責利統一”的改革思路,真正以去司法行政化為立足點,于司法改革的全局中通盤考量；要認清倒逼式改革的局限,理順各項改革任務之間“放權—賦利—強責”的邏輯關系,正向激勵與反向倒逼相結合,系統推動程序構建。

3.程序法定原則。我國法官法規定,法官只能因法定事由,經法定程序,才能被追究責任。但當前我國法官懲戒程序主要由最高人民法院及各地的意見、試用辦法、章程等構成,位階較低、嚴謹性較弱,與法官法所規定的程序法定原則相悖。因此,需要修改現行《法官法》,將法官懲戒程序納入；或制定專門的《法官懲戒法》,全面規定法官懲戒程序,以改變程序規定闕如的狀態。

4.內外監督相結合原則。法院內部監督具有發現問題及時、調查便利等優勢,有助于保護法官免受無妄之災；但在主動性和公信力方面存在先天不足。外部監督主體范圍更廣,更易發現法官違法違紀線索,追責動力更為充足,監督效果也更易被公眾認可；但力量相對分散,引入輿論關注后,又易因輿論壓力侵害當事法官的合法權利。因此,建立內部與外部混合型的監督機制,對構建科學、合理的法官懲戒程序具有重要作用。

5.司法性原則。作為對裁判者的裁判,法官懲戒程序更應具備公平、公正、權威、高效的優秀品質,故其理應是司法性的,而不應是行政性的。①蔣惠嶺：《論法官懲戒程序之司法性》,載《法律適用》2003年第9期。法官懲戒和救濟應該降低行政化傾向,不斷加強司法性程序保障,并采用類訴訟程序。首先,責任認定主體應中立且職權清晰,符合角色分離原則,不能集調查權、裁判權或控訴權、裁判權于一身。其次,懲戒程序應科學、公正,確保查明事實清楚、適用法律正確、裁判結果正當。再次,救濟程序應具有對等性和抗辯性,行使方式和行使時間需要具體明確。

(二)完善我國法官懲戒程序的具體方案

1.機構設置。在控審職權配置上,為避免法院自我追責弊病,有觀點主張強化法官懲戒委員會職權,在其內部分設控訴委員會和審理委員會,分別負責法官懲戒的調查、控訴和裁判、建議,由法院監察部門配合控訴委員會的工作。但鑒于懲戒委員會作為新生事物難擔此重任,加之內部分工容易陷入“角色重疊”困境,造成新的“非中立”因素,故出于制度連續性和改革穩妥性考慮,建議仍保留法院監察部門負責調查、控訴,懲戒委員會負責裁判、建議的分工模式,在國家和省一級建立法官懲戒委員會,有效銜接現有法院監察制度及法官懲戒制度。

2.程序啟動。目前,我國法官懲戒制度實行一元化的程序啟動模式,僅可由法院依職權啟動,主體范圍偏小。建議在保留依職權啟動模式的同時,增加依申請啟動模式,即由法官懲戒委員會根據公民、法人或其他組織的申請,依法啟動法官懲戒程序。

(1)依職權啟動。第一,經初步審查,各級人民法院發現本院或下級人民法院法官符合應受懲戒之情形的,應啟動或責成下級法院啟動法官懲戒程序。第二,各級人民法院收到對本院或下級法院法官應受懲戒之投訴和舉報的,應進行或責成下級人民法院進行初步審查,若符合應受懲戒之情形,應啟動法官懲戒程序。

(2)依申請啟動。第一,提起申請。任何公民、法人或其他組織發現法官有應受懲戒之情形的,除有權向當事法官所在法院或上級法院舉報、投訴外,亦可直接向法官懲戒委員會申請啟動懲戒程序,但必須提交初步的書面意見、理由及證據材料。當事法官屬最高人民法院的,應向國家法官懲戒委員會提出申請；當事法官屬省級以下法院的,應向省級法官懲戒委員會提出申請。第二,初步審查。受理申請的懲戒委員會需要對申請進行初步審查。在此過程中,委員會可請當事法官說明情況或請相關法院作非正式調查,以幫助查明事實真相。非正式調查工作以不公開形式進行,不得影響當事法官正常行使職權。第三,駁回申請或作出建議。懲戒委員會應于收到申請之日起15日內作出是否啟動懲戒程序的建議。若認為反映情況不屬實或申請事項不符合懲戒事由的,應書面駁回申請；同時,將相關情況通報同級法院,并告知當事法官。若認為可能有應被懲戒之情形的,應向同級法院作出啟動法官懲戒程序的建議。

3.全面調查。經各級法院或懲戒委員會初步審查,認為應追究法官責任,則依法啟動懲戒程序,進入全面調查程序。建議調整現行法院紀檢監察制度,取消根據法官行政級別確定管轄法院的規定,根據法官所在法院,建立統一的省級統管模式。除最高人民法院由本院自行全面調查以外,其他法院均由高級人民法院全面調查,并由當事法官所在法院協助調查。在調查過程中,當事法官有權就相關事宜進行答辯。具體程序如下：

(1)依職權啟動模式下的全面調查程序。第一,中基層人民法院經初步審查,認為本院法官可能有應受懲戒之情形的,經本院院長決定,報送高級人民法院,由高級人民法院監察部門進行全面調查,本院協助調查。第二,最高法院和高級人民法院認為本院法官可能有應受懲戒之情形的,由本院監察部門全面調查。第三,高級人民法院認為下級法院法官可能有應受懲戒之情形的,可主動全面調查。第四,最高法院認為下級法院法官可能有應受懲戒之情形的,可主動全面調查,或責成高級人民法院全面調查。

(2)依申請啟動模式下的全面調查程序。懲戒委員會通過初步審查投訴、舉報材料,認為法官行為可能有應受懲戒之情形的,應將投訴、舉報材料交由同級法院監察部門全面調查。法院監察部門須于30日內完成全面調查工作。經調查后,無論調查結果如何,均需報請院長同意,通報懲戒委員會——認為應追究法官責任的,應將調查結果提交審理；認為無須追究法官責任,或情節輕微可私下訓誡的,則需書面作出說明。

4.正式指控。根據全面調查情況,最高人民法院和高級人民法院監察部門認為應追究法官責任的,應報本院院長決定,向同級懲戒委員會提交正式指控書,并附調查報告及相關證據材料。懲戒委員會應于收到指控書之日起15日內向當事法官送達上述材料副本。當事法官應于收到指控書副本之日起20日內向懲戒委員會提交書面答辯意見,否則視為承認指控事實。

5.開庭審理。法官懲戒案件,一般由全體懲戒委員會委員組成合議庭開庭審理。對于事實清楚、情節輕微的法官懲戒案件,征得當事法官同意,可適用簡易懲戒程序,由全體委員采取書面方式審理。審理期間,當事法官正常行使職權不受影響；但若懲戒委員會認為情節重大,有先行停止職務之必要的,可建議暫停當事法官職務。

普通程序主要包括：第一,庭前準備。懲戒委員會收到當事法官答辯,或答辯期限屆滿后,應及時安排開庭,并通知控訴法院、當事法官開庭時間、地點。第二,舉行庭審。負責全面調查的最高人民法院監察部門或高級人民法院監察部門出庭控訴。當事法官出庭應訴,并有權申請回避、陳述、舉證、辯解、申請證人出庭作證、聘請辯護人。為充分保障法官權益,審理過程一般不公開進行,但懲戒委員會認為有公開必要或當事法官要求公開的,可公開審理。第三,舉證質證。審理過程需要進行充分的證據展示,雙方均可傳喚證人,并對證人交叉詢問。具體證據展示規則可類比訴訟程序。

6.作出建議。懲戒委員會委員平等發表意見,經全體委員過半數通過形成無責、免責或給予懲戒處分的最終建議,送達控訴法院及當事法官。應注意的是,懲戒委員會所作建議雖非最終決定,但為了充分保障其職能發揮,除非有確鑿證據證明建議有誤,相關部門應對其予以充分尊重,嚴格按照憲法和法律規定,根據建議內容進行處理。鑒于懲戒委員會建議的該“剛性”特征,有必要賦予當事法官申訴和申請復議的權利。

7.申訴和申請復議。當事法官對懲戒委員會所作建議不服,可自收到建議書之日起15日內向原懲戒委員會申訴或向上一級懲戒委員會申請復議,對國家法官懲戒委員會所作建議不服的只能申訴。任何人不得以任何借口剝奪當事法官申訴和申請復議權。接受申訴或復議的懲戒委員應于60日內作出維持原建議的書面答復或重新作出建議。新建議不得比原建議加重責任。在申訴和申請復議程序中,當事法官正常行使職權不受影響,但懲戒委員會認為情節重大,有先行停止職務之必要的,可建議暫停當事法官職務。

8.懲戒決定。懲戒委員會作出建議后,當事法官在法定期限內未申訴或申請復議的,或在申訴或申請復議后,懲戒委員會維持或重新作出建議的,由組織人事部門、紀檢監察部門、司法機關、人大依法處理。

結 語

程序正義是實現實體公正的必要前提。讓法官在嚴格依法裁判的同時,能夠獨立裁判是完善法官懲戒程序的核心命題。也許本文許多建議落地尚有難度,但并不妨礙其為推進改革提供參考。構建好的制度和程序有時不怕太慢,而怕太急。