事業單位取消行政級別研究

張進軍 李雯

〔摘要〕 事業單位行政級別既有其形成的法制基礎，也與機構編制政策、干部人事政策、管理崗位政策、收入分配政策密切關聯。這意味著事業單位取消行政級別，并非只是涉及行政級別本身，而是涉及與行政級別相互關聯的法制調整和政策變革。從濰坊市、深圳市以及南科大探索取消行政級別的實踐來看，事業單位取消行政級別，面臨著法制基礎影響、關聯政策束縛、人事流動限制和思想觀念阻礙等問題。因此，要以破解這些問題為導向，改革事業單位行政級別決定于機構規格的政策、管理崗位設置與機構規格掛鉤的政策，建立取消行政級別后事業單位領導人員的管理和交流制度，強化事業單位取消行政級別的政策宣傳和思想引導，不斷完善事業單位取消行政級別的進程。

〔關鍵詞〕 事業單位；行政級別；法制基礎；關聯政策

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）04-0068-05

在我國，事業單位是一種制度化的組織結構和體制形態，其典型特征是具有行政級別。行政級別作為一種制度性的管理要素，在實踐中逐漸強化了事業單位的“行政化管理”色彩，客觀上體現不出事業單位與黨政機關的功能差異，因而探索取消其行政級別就成為改革決策者的共識，這也是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將事業單位取消行政級別納入改革議程的邏輯前提 〔1 〕。鑒于此，筆者著重厘清了事業單位行政級別的法制基礎和關聯政策，剖析了取消行政級別的實踐案例，進而歸納出取消行政級別遇到的主要問題，并在此基礎上提出相應的政策建議，以期為改革決策提供參考。

一、事業單位行政級別形成的法制基礎

（一）憲法淵源

憲法作為國家的根本大法，是國家其他一切法律、法規、制度、政策制定和形成的根源。行政級別作為一種制度，其形成與憲法有著密切的淵源?，F行憲法規定，中華人民共和國的行政區域劃分如下：全國分為省、自治區、直轄市；直轄市和較大的市可分為區、縣；自治州可分為縣、自治縣、市 〔2 〕。這一規定成為我國行政層級和行政隸屬關系，以及行政機關、事業單位、領導人員行政級別劃分的法律基礎。在我國行政層級和行政隸屬關系中，行政級別具體劃分為：正副省部級、正副司局級、正副縣處級、正副鄉科級、股級。根據行政層級和行政隸屬關系，在事業單位管理體制中實行了這一行政級別規定。

（二）公務員法相關規定

在事業單位管理體制中，參照公務員法管理的事業單位及其領導人員，具有法定的行政級別。我國現行公務員法規定，“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照本法進行管理” 〔3 〕。該規定的根本指向是各級機構編制管理機關批準設立的具有公共事務管理職能的事業單位，經各級公務員管理機構批準為參照公務員法管理后，事業單位及其領導人員則具有法定意義上的行政級別，且依法獲得與職務層次相對應的行政級別。

（三）機構編制管理條例

事業單位作為一種組織結構和體制形態，其設立有著相應的法規依據?，F行《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》對此的規定有兩條：一是地方機構編制工作在管理體制上實行中央統一領導與地方分級負責；二是地方事業機構編制管理辦法由省級管理機關根據管理實際需要制定，經中央管理機關審核，由省級政府發布和實施 〔4 〕。在實踐中，這兩條規定成為中央和地方機構編制管理機關批準設立事業單位的法制基礎。事實上，機構編制管理機關批準設立事業單位之時，設定的機構規格就決定了事業單位的行政級別和管理崗位等級，同時也決定了附著于行政級別的權力關系、政治待遇和收入分配等。

二、事業單位行政級別的關聯政策

（一）機構編制政策

當前，事業單位由中央和地方各級機構編制管理機關根據相應權限和政策批準設立，而事業單位行政級別與其機構規格對等，即機構編制管理機關在批準設立事業單位時明確的機構規格，實際上就是明確事業單位的行政級別?，F行政策規定：其一，中央和國家機關直屬事業單位的機構編制、領導職數等，中央和國家機關各部門所屬事業單位的機構編制，以及地方副廳級以上機構的設置，由中央機構編制管理機關負責管理；中央制定并發布的機構編制管理法規及政策，地方各級黨和國家機關直屬事業單位的內設機構、領導職數等，地方各級黨和國家機關各部門所屬事業單位的機構編制，以及下一級黨和國家機關各部門及直屬事業單位的設置，由地方各級機構編制管理機關負責管理。其二，健全機構編制與人事、財政三者之間相互銜接與相互制約的綜合性管理機制；只有在機構編制管理機關批準設立的事業單位和核定的事業編制范圍內，人事管理機關才能確定管理崗位、配備人員和核定工資，財政管理機關才能列入預算并核撥經費。這兩大政策不僅體現了事業單位行政級別與機構編制政策之間的關聯性，而且說明了機構編制政策是事業單位得以批準設立的基礎性政策。

（二）干部人事政策

目前，事業單位領導人員按照“黨管干部原則”進行管理，其基本前提是事業單位及其領導人員具有行政級別。這體現在現行《事業單位領導人員管理暫行規定》（以下簡稱《規定》）中 〔5 〕。第一，《規定》適用于省級以上黨和國家機關直屬事業單位、省級以上黨和國家機關各部門及群團組織機關所屬事業單位領導人員。第二，《規定》明確省級黨委據此制定市級以下黨和國家機關直屬及部門和群團機關所屬事業單位領導人員管理辦法。第三，《規定》由各級黨委黨組、組織人事管理機關負責組織實施，并根據干部人事管理的相應權限和規定，履行各級事業單位領導人員管理職責，嚴格按照已核定的領導職數和已設定的管理崗位，任免各級事業單位領導人員。這些規定意味著，從中央到地方，事業單位及其領導人員的行政級別依據行政層級和行政隸屬關系進行管理。

（三）管理崗位政策

事業單位管理崗位的規格、最高等級及隸屬關系，決定著事業單位的行政級別。在現行崗位政策中，設置管理崗位，無論是涉及最高等級，還是涉及領導人員，既需根據事業單位的規格、規模和隸屬關系予以確定，也需按照干部人事管理權限和規定執行。這一政策說明了事業單位行政級別與管理崗位最高等級、規格及隸屬關系的相互關聯性。在實踐中，醫療等十多個領域事業單位管理崗位設置政策均明確管理崗位分為十個等級。這些領域事業單位管理崗位的最高等級和各等級的職員數量，根據事業單位的規格、規模、隸屬關系和干部人事管理權限和規定予以確定。在事業單位崗位管理中，從部級、廳級、處級、科級之正副職，到科員、辦事員，依次分別對應管理崗位的一至十級職員崗位 〔6 〕。這業已證明事業單位管理崗位等級設置與行政級別形成了對應關系。

（四）收入分配政策

事業單位領導人員的收入分配與事業單位的行政級別或者說崗位等級密切相關。事實上，事業單位領導人員工資分配，主要根據領導崗位職務層次執行?，F行《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》規定，“崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成” 〔7 〕，其中，管理崗位工資設置十個等級，不同等級的管理崗位對應不同等級的工資標準，主要體現不同等級管理崗位領導人員的職責和效能。據此，事業單位領導人員的崗位工資按本人聘用的崗位或任命的職務執行相應的崗位工資標準 〔8 〕。從這一行政職級與崗位工資標準對應來看，事業單位領導人員收入分配與行政級別直接掛鉤。這在實質上說明，事業單位并未建立起獨立而不依附于行政級別的收入分配政策。

三、事業單位取消行政級別的改革探索

（一）濰坊市取消中小學校長行政級別的探索

2004年，山東省濰坊市全面取消中小學校長行政級別，經過十多年探索，已建立起一套新的制度體系 〔9 〕。其一，建立校長職級制度。取消校長行政級別，建立體現校長職級序列，即初級、中級、高級及特級校長。其二，建立校長選聘制度。校長崗位空缺，由教育專家、優秀教師代表等組成選聘委員會，負責遴選初步人選，經教育部門研究聘任。其三，建立校長任期和優秀校長延休制度。校長連續任職不超過兩個聘期；校長聘任期滿，原職務和職級自動解除。同時，優秀的高級、特級校長可延期退休。其四，建立校長績效薪酬和業績評價制度。校長績效薪酬制度將校長職級與績效工資掛鉤，體現職級差別；每年按照校長職級確定校長績效工資總額，由財政部門撥付教育部門發放。其五，建立校長和教育部門雙向交流制度。業績突出的中級及以上校長任滿一個聘期后，可調任縣教育部門領導職務；特別優秀的高級、特級校長，可調任市教育部門領導職務。同時，具有較高學術水平的教育部門副職以上負責人，可申請參與競聘校長職務。

（二）深圳市取消已設事業單位行政級別的探索

2007年，深圳市全面取消已設事業單位的行政級別，但限于阻力探索效果不彰 〔10 〕。一是全部取消已設事業單位的行政級別。在現有干部管理權限維持不變的基礎上，取消已設事業單位行政級別，推行管理崗位等級制度及配套的人員聘用制度、收入分配制度，將人員由身份管理轉變為崗位管理，實行“級隨崗走、薪隨崗變”。二是不再設定新設事業單位的機構規格和行政級別。機構編制管理機關不再設定新設事業單位的機構規格和行政級別，改為核定事業單位領導人員的崗位比例。三是建立基礎教育領域事業單位主要領導人員的等級評價機制。對基礎教育領域事業單位的主要領導人員探索實行新的評價機制，即根據個人學歷、資歷和實績評定等級，個人待遇、工資與等級掛鉤，實行“級隨人走”，不受單位類型和性質的限制，不因職務變動而改變。

（三）南方科技大學非行政化的探索

2010年，經教育部批準，按照非行政化理念籌建南方科技大學（簡稱南科大）。第一，不設定機構規格和行政級別。深圳市批準建立南科大管理體制，不設定機構規格和行政級別，不核定領導職數 〔11 〕，據此制定南科大管理辦法，明確南科大在校級領導人員、機構設置、人事聘用、薪酬管理等領域建立并實施與機構規格和行政級別沒有關聯的管理制度 〔12 〕。第二，建立內設機構管理制度。根據實際設置教學、科研等學術機構，負責教學和科研事務，并根據學校授權實行自主管理；設立行政機構，負責具體行政事務，服務教學科研。第三，建立校級領導人員遴選聘任制度。南科大理事會作為學校決策機構，履行以下職責：根據章程聘任或解聘校長；根據校長提議聘任或解聘副校長；審定學校人員總額及學校管理制度。第四，建立人力資源管理制度。根據實際制定崗位管理、人員聘用和薪酬管理等人力資源管理制度；結合崗位特點和高校薪酬狀況，合理確定薪酬分配方案。

概而言之，這些探索既是在現有事業單位管理體制的宏觀環境中進行的局部探索，也是在現行事業單位行政級別的關聯政策未予變革的前提下進行的制度創新和政策設計。從實踐來看，這些改革探索雖然取得了不同成效，但也在不同程度上受到了法制、政策等方面的約束。從改革的宏觀視野來看，這些探索有助于頂層設計者從整體上把握事業單位取消行政級別遇到的主要問題，著眼于事業單位取消行政級別的關聯性，并研究和制定系統性的制度和配套性的政策。

四、事業單位取消行政級別存在的主要問題

（一）法制基礎影響

事業單位行政級別形成的法制基礎，對于事業單位取消行政級別具有潛在影響。這意味著如果不從源頭上消除行政級別形成的法制基礎，相應地修訂行政級別形成的法制條文，那么事業單位取消行政級別的任何配套的政策設計和系統的制度安排都會在實踐中遇到法律制度的潛在制約。正如在深圳市的探索中，由于法制基礎的存在，雖然在改革中取消了機構規格、行政級別管理職責，但其管理崗位等級和職員等級依舊對應現有的行政級別。這說明盡管地方探索事業單位取消行政級別建立了相應的制度，仍需考慮法制基礎既存的客觀影響。

（二）關聯政策束縛

事業單位行政級別的關聯政策，是由國家層面的機構編制、干部人事、管理崗位、收入分配等宏觀政策共同形塑的，因而事業單位取消行政級別，必然涉及這些關聯政策的調整。如果其中某一關聯政策調整不到位，那么事業單位取消行政級別就會遇到相應的政策阻礙。從南科大案例來看，盡管其制定了獨立的政策和制度，但由于這些政策和制度僅限于南科大自身，因而不能從根本上改變關聯政策共同形塑的外部政策環境，人員流動受限也就不可避免。從深圳市的案例來看，即便深圳市機構編制管理機關率先取消了機構規格和行政級別的管理職責，但由于干部人事政策、收入分配政策未進行調整，因而其事業單位取消行政級別也受關聯政策影響。這說明事業單位取消行政級別，只有在國家層面進行關聯政策配套性調整，才有可能取得實質性的成功。

（三）人事流動限制

在“黨管干部原則”的前提下，事業單位取消行政級別后，暢通事業單位與黨政機關之間的人事交流渠道成為不可回避的問題。這可以從前述案例中得到正面詮釋和反面證明。如在濰坊市的探索中，其建立的校長職級制、校長與教育部門領導人員雙向交流制，實現了具備相應職級的優秀校長與教育部門相應職務層次領導人員的雙向流通。這一制度設計既解決了教育部門管理者不懂辦學業務的問題，也為學校管理者開辟了成長空間。而在南科大的實踐中，其建立的校級領導人員遴選和聘任制度、人力資源管理制度，與現行的人事政策并不銜接。具體而言，黨政機關及其他事業單位領導人員赴南科大聘任相應管理崗位，則須放棄原有的行政級別；而南科大領導人員到黨政機關及其他事業單位任職，因其領導人員不具備相應職級而不具備相應的交流資格。

（四）思想觀念阻礙

改革總會觸及人的思想觀念問題。在事業單位管理體制中，一方面，行政級別在實踐中形成的“行政本位”思想或“官本位”意識，在短期內難以通過政策調整和制度變革予以消除。因為，事業單位取消行政級別，意味著事業單位領導人員與行政級別有關的政治待遇、社會地位和尊榮感的消減。另一方面，長期以來與行政級別關聯的收入分配等經濟利益，如果在取消行政級別后沒有建立新的收入分配制度予以保障，或者說原有的收入分配利益減少而沒有相應的政策補償，那么來自領導人員的思想阻力將會更大?？梢灶A想，對于我國隊伍龐大的事業單位領導人員而言，即便取消行政級別具備相應的制度安排和配套的政策設計，絕大多數領導人員不僅心理上短期內難以接受，而且思想認識轉變的過程也較為漫長。

五、事業單位取消行政級別的政策建議

（一）改革事業單位機構規格決定于行政層次的法制依據

改革事業單位機構規格決定于行政層次之法制基礎的現實，意味著機構編制管理機關應不再履行機構規格的管理職責，因而需從法制上予以相應調整。一是不再依據《憲法》明確的行政層級和行政隸屬關系而履行事業單位行政級別審批管理職責，從源頭上為機構編制管理機關取消事業單位行政級別創造履職條件。二是審議修改《公務員法》中有關“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照本法進行管理”的法律條文，為取消具有公共事務管理職能的事業單位的機構規格和行政級別掃清法律障礙。三是審議修改《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》有關批準設立事業單位機構規格的規定、機構規格與領導人員、收入分配相互銜接的規定，為取消行政級別創造法制空間。

（二）改革事業單位行政級別決定于機構規格的政策

取消行政級別，需要調整事業單位的機構規格管理政策。為此，應充分借鑒深圳市和南科大的探索經驗，推進政策改革。一是改革機構編制管理政策有關事業單位批準設立時需明確事業單位機構規格的規定，以便在新的機構編制管理政策中明確各級機構編制管理機關在批準新設事業單位時，一律不明確其機構規格，從政策源頭上為事業單位取消行政級別奠定政策基礎。二是原有相應機構規格的事業單位，由各級機構編制管理機關在管理政策上明確取消行政級別，為推動事業單位取消行政級別涉及關聯政策調整創造條件。目前這部分具有相應機構規格的事業單位，在事業單位總量中占居主導性地位，關乎若干事業單位領導人員的行政級別，因而是改革的“硬骨頭”。

（三）改革事業單位管理崗位設置與機構規格掛鉤的政策

改革基于事業單位機構規格確定事業單位管理崗位最高等級的政策，是制定新的事業單位管理崗位政策的前提。一是改革依據事業單位規格設定事業單位管理崗位等級的政策。這一改革在于消除事業單位管理崗位等級依據事業單位機構規格進行設定的政策設計，從而為建立新的事業單位崗位管理政策掃清障礙。二是改革現行事業單位管理崗位等級與行政級別對應的制度體系。通過改革，摒棄以機構規格的高限設置最高管理崗位，進而設定領導人員行政級別的管理崗位等級體系，從源頭上消除機構規格的政策性約束，以便建立一種新的與機構規格沒有關聯的管理崗位體系。這種新的體系，既可以借鑒濰坊市校長職級制的經驗，也可以另辟蹊徑進行新的政策設計。

（四）改革事業單位領導人員收入分配與行政級別掛鉤的政策

收入分配是事業單位取消行政級別時其領導人員密切關注的問題，事業單位取消行政級別需相應地改革現有事業單位領導人員收入分配政策。具體而言，一是改革當前與行政級別掛鉤的收入分配政策。要改革現有事業單位管理崗位工資設置等級標準與行政級別對應的工資政策，建立新的體現事業單位領導人員管理崗位職級層次和工作績效的收入分配政策。二是改革不同領域事業單位領導收入分配政策。不再按行政級別確定事業單位領導人員的工資待遇，而應根據學校、醫療等若干領域事業單位的功能和性質差異，建立新的體現不同領域的事業單位功能和性質的收入分配政策，實行分類管理，激發不同領域事業單位領導人員的積極性。

（五）建立取消行政級別后事業單位領導人員的管理和交流制度

事業單位取消行政級別后，其領導人員不再具有行政級別，這需要建立新的領導人員管理和交流制度。一是建立新的領導人員管理制度。這需要改革現有基于行政級別的領導人員管理制度，建立新的與行政級別沒有關聯的領導人員管理制度。特別是針對不同領域事業單位的管理崗位和管理層次，建立適應不同領域事業單位管理崗位需求的領導人員管理制度，以便充分發掘和任用領導人才。二是建立新的事業單位與黨政機關領導人員交流制度。由于事業單位領導人員不再具有行政級別，而黨政機關領導人員具有行政級別，這意味著原有的交流渠道斷裂，因而需要建立新的事業單位與黨政機關的領導人員雙向交流制度。這種制度既要暢通事業單位領導人員進出口渠道，也需實現事業單位與黨政機關之間領導人員雙向交流和鍛煉的目的。

（六）強化事業單位取消行政級別的政策宣傳和思想引導

事業單位取消行政級別觸及領導人員的思想觀念問題，需要通過政策宣傳和思想引導予以化解。一是要強化改革政策意義的宣傳。通過宣傳使相關人員明確，取消行政級別旨在通過制度和政策調整，建立更加完善的事業單位管理制度和運行機制，化解行政級別在事業單位管理體制中產生的“行政化管理”因素影響公益事業發展的問題。二是要強化政策預期的思想引導。通過積極的思想引導，闡釋改革是為了消除事業單位管理體制中長期存在的“行政本位”思想，有利于事業單位形成新的良好的運行生態；闡明取消行政級別并不會減損其領導人員的經濟待遇，而是為了建立與取消行政級別相配套的收入分配政策，以消除事業單位領導人員的顧慮。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〔J〕.求是，2013（22）：3-18.

〔2〕中華人民共和國憲法〔M〕.北京：中國法制出版社，2018：14.

〔3〕中華人民共和國公務員法（注釋本）〔M〕.北京：法律出版社，2007：84.

〔4〕國務院.地方各級人民政府機構設置和編制管理條例〔EB/OL〕.

（2007-03-05）.http：//www.gov.cn/zwgk/200703/05/content_

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〔5〕中共中央辦公廳.關于印發事業單位領導人員管理暫行規定的通知〔EB/OL〕.（2015-06-02）.http：//www.gov.cn/zhengce/

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〔6〕國務院人事部.關于印發《事業單位崗位設置管理試行辦法實施意見》的通知〔EB/OL〕.（2006-11-17）.http：//www.gov.cn/zwgk/2006-11/17/content_445979.htm.

〔7〕國務院人事部，國務院財政部.關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知〔EB/OL〕.（2012-04-01）.http：//www.scopsr.gov.cn/zxgz/swdwggwjhb/201204/t2012040

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〔8〕國務院人事部，國務院財政部.關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革實施辦法的通知〔EB/OL〕.（2009-02-01）.http：//www.xjzgh.com/zzgzgh/zlzx/wjzl/2009/

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〔9〕山東省事業單位改革領導小組辦公室.教育專家辦學：濰坊中小學去行政化改革探索〔J〕.中國機構改革與管理，2014（7）：38-39.

〔10〕中共深圳市委辦公廳，深圳市人民政府辦公廳.關于印發關于事業單位從行政級別管理轉為崗位等級管理和績效管理的實施意見〔EB/OL〕.（2016-12-18）.http：//www.110.com/fagui/law_298625.html.

〔11〕深圳市機構編制委員會.關于設立南方科技大學（籌）的通知〔EB/OL〕.（2016-12-18）.http：//www.sustc.edu.cn/shiji.

〔12〕深圳市人民政府.南方科技大學管理暫行辦法〔EB/OL〕.（2011-06-10）.http：//news.sznews.com/conten/2011_06/10/

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