淺議水行政執法中減輕行政處罰的法律適用

宋京鴻

（淮委沂沭泗水利管理局 徐州 221018）

減輕行政處罰是指行政機關依法在行政處罰的法定最低限度以下適用處罰。在水行政執法中，辦案人員對于減輕行政處罰往往存在“不敢用”和“隨意用”兩種情況，前者存在法定減輕情節而不適用減輕處罰，后者無法定減輕情節但減輕處罰。兩種情況均源自于對減輕行政處罰規則和適用的理解有失偏頗。

1 行政處罰案例

2015年7月，水行政執法人員在巡查中發現某處河道內出現新建磚混結構房屋三間，經執法人員調查，系村民王某在河道管理范圍內建房，該行為妨礙行洪，違反了《中華人民共和國水法》第三十七條第二款“禁止在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物以及從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動”之規定。對該行為人處以何種處罰，產生了以下不同意見。

第一種意見認為：為保障河道管理秩序，打擊妨礙河道行洪的水事違法行為，根據《中華人民共和國水法》第六十五條第一款“限期拆除違法建筑物、構筑物……并處一萬元以上十萬元以下的罰款”之規定，應當限期拆除違法建筑物，并在一萬元以上十萬元以下的幅度內處以罰款。

第二種意見認為：王某在河道內建房實為看守果園用，當事人配合執法，且家庭經濟狀況困難，處以一萬元以上罰款較重，當事人無力承擔且難以執行，可以減輕處罰。

以上兩種意見分歧的實質在于如何正確適用減輕行政處罰自由裁量權。本文從以下方面論述該問題。

2 減輕行政處罰的法律依據

2.1 減輕行政處罰的含義

《行政處罰法》第二十七條第一款規定：“當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的?！薄端姓幜P實施辦法》第五條第一款同樣作出以上規定。法律明確規定了四種“應當從輕或者減輕”的情形，意味著當事人具有以上四種情形之一的，水行政處罰機關可以自由裁量適用從輕處罰，也可以適用減輕處罰。

《行政處罰法》《水行政處罰實施辦法》對如何“減輕處罰”及減輕的程度并未作出明確規定，但借鑒《刑法修正案（八）》的規定：“犯罪分子具有本法規定的減輕處罰情節的，應當在法定刑以下判處刑罰；該法規定有數個量刑幅度的，應當在法定量刑幅度的下一個量刑幅度內判處刑罰?！笨梢哉J為：行政處罰當事人具有法定的減輕處罰情節的，應當在法定最低限度以下適用處罰；法律規定有數個處罰幅度的，應當在法定處罰幅度的下一個處罰幅度內適用處罰。

2.2 減輕行政處罰的適用

具體而言，減輕行政處罰包含兩種情形：一種是在該違法行為應當受到的處罰種類以外選擇更輕的行政處罰種類進行處罰；另一種是在行政處罰所規定處罰幅度的的最低限以下予以處罰。

水行政處罰的種類包括警告、罰款、吊銷許可證、沒收非法所得以及法律、法規規定的其他水行政處罰，按其性質可以分為申誡罰、財產罰、資格罰三類。警告作為一項申誡罰，無法減輕。沒收非法所得和罰款雖均為財產罰，但沒收是對非法所得的追繳，罰款是對合法財產施加處罰，兩者之間不存在孰輕孰重之分，故沒收非法所得不能改變為罰款，罰款也不能改變為沒收非法所得，罰款可在法定處罰幅度之下予以減輕，沒收則無法減輕。吊銷許可證是剝奪行為人從事某項生產經營活動的權利，作為水行政處罰規定的唯一資格罰，無法減輕。

因此，水行政處罰中涉及的減輕處罰，僅存在處罰幅度的減輕一種情形，即在法定處罰幅度之下處以罰款（見表1）。如《中華人民共和國水法》第六十九條規定“未經批準擅自取水的行為，處二萬元以上十萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷其取水許可證”。對該法條規定的情節一般的取水行為實施減輕處罰，就是在二萬元以下處以罰款；對該法條規定的情節嚴重的取水行為，吊銷其取水許可證則無法減輕。

表1 水行政處罰減輕處罰方式表

2.3 對“其他依法從輕或者減輕行政處罰情形”的理解

《行政處罰法》和《水行政處罰實施辦法》規定了主動消除或減輕危害后果的、受他人脅迫的、有立功表現的、其他依法從輕或減輕的四種情形應當從輕或減輕行政處罰，明確提出了三種適用情形，而將第四項“其他依法從輕或者減輕的”情形作為一個兜底條款。

對“其他依法可以從輕或者減輕的”理解，在執法工作中常有兩種不同觀點。一種觀點認為：該條款未明確規定具體情節，只要是行政機關認為需要從輕、減輕行政處罰的，除前三項中明確的適用情節以外的情節，均可表述為“其他依法從輕或者減輕”情節。另一種觀點認為：該條款所指其他情節，是指除《行政處罰法》第二十七條第一款前三項中明確提出的三種適用情節外，其他法律中規定的應當從輕、減輕的情節。

筆者認同第二種觀點，此處“依法”是依據其他法律的相關條款。從輕或者減輕行政處罰的情節不可能在《行政處罰法》中詳盡羅列，其他特殊情節可由相應的部門法、下位法規定。所以，《行政處罰法》使用“其他情形”條款，與部門法、下位法建立了一個銜接。

因此，法律法規沒有明文規定其他情形的，執法人員不能單獨依據《行政處罰法》第二十七條第一款第四項行使行政處罰的自由裁量權。具體到水行政執法中，該條款必須與水事法律法規銜接使用，只有水事法規對其他何種情節可以從輕或者減輕處罰有明確規定，才可依據規定減輕處罰。

本文所述案例中，當事人王某“經濟困難”并非立法所明示的減輕情節，行政機關不能依據該情節對當事人減輕處罰。但如果當事人主動采取措施消除或者減輕其違法行為危害后果，則具備《行政處罰法》第二十七條第一款第一項規定的應當依法從輕或者減輕行政處罰情節。

3 減輕行政處罰適用不當的表現與成因

3.1 減輕行政處罰適用不當的表現

減輕行政處罰是水行政處罰裁量的一項重要內容。在水行政處罰實踐中，由于違法行為的差異和行政執法人員對減輕行政處罰認識上的偏差，往往導致減輕行政處罰適用不當。減輕行政處罰適用不當常見形式有以下三種：一是無法定減輕情節而減輕行政處罰，如在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物的行為，《中華人民共和國水法》第六十五條第一款規定“并處一萬元以上十萬元以下的罰款”，在其無任何法定減輕情節的情況下，低于10000元最低限，處5000元的罰款；二是違法行為人具有法定減輕情節，但水行政執法部門卻未依法對其減輕行政處罰，如行為人主動消除或減輕危害后果的，未考慮其減輕情節作出行政處罰；三是違法行為人有法定減輕情節，水行政機關做出了減輕行政處罰決定，但減輕幅度不恰當，如依據《山東省實施＜中華人民共和國水法＞辦法》第三十七第一項，未取得河道采砂許可證采砂的，沒收違法所得，并可處以5萬元以上10萬元以下的罰款。行政機關對有法定減輕情節的行為人處以5萬元以下罰款，但是未沒收違法所得。

3.2 減輕行政處罰適用不當的成因

導致減輕行政處罰適用不當的原因主要有以下三種：一是行政執法人員自身素質的因素。水行政執法人員既要具備一定的法學理論基礎，又要注重案件事實的調查，才能對案件的違法事實、案件性質和危害結果作出正確判斷，做到行政處罰的正確裁量；二是外部因素的影響。水行政處罰不可能脫離社會現實而存在，這就決定了減輕行政處罰必然受到各種外部因素的影響。地方保護主義、說情、違法行為人的威脅和利誘等都可能導致減輕行政處罰濫用；三是減輕行政處罰法律條文可操作性不強?！缎姓幜P法》規定的減輕行政處罰情形與從輕處罰情形相同，《水行政處罰實施辦法》對此無具體規定。水事法律法規未對《行政處罰法》第二十七條第一款第四項“其他情形”進行規定，因此，行政執法人員在案件裁量過程中，對當事人行為是否屬于《行政處罰法》第二十七條規定的“其他依法減輕行政處罰情形”存在分歧。如對經濟確有困難的違法當事人能否給予減輕處罰，“經濟困難”并非立法所明示的減輕情節，適用不當將埋下違法隱患或導致失職。

4 減輕行政處罰的法律適用完善建議

4.1 完善法律對減輕行政處罰的規定

減輕行政處罰是行政機關辦案過程中的重要程序之一。完善減輕行政處罰法律體系是提高行政處罰案件公平、公正和合法性的必然要求，是保護違法行為人合法權益的需要?！靶姓C關對于不確定法律概念的判斷作為對立法者意志的一種揣測，應當以認識之方法認定，不能以意志之運用來探求?！币簿褪钦f對不確定法律概念的判斷解釋不能由個案的執法者自由心證，而應由法律進行定義。目前《行政處罰法》《水行政處罰實施辦法》對減輕行政處罰的適用條件、范圍規定尚不夠明確，法律依據應明確違法行為人的哪些情節應當減輕行政處罰、哪些情節可以減輕行政處罰。如當事人的生活狀況能否作為減輕處罰的裁量情節，“經濟困難”或“缺乏履行能力”能否作為《行政處罰法》第二十七條第一款第四項“其他減輕行政處罰情形”之一。同時，改變當前減輕、從輕處罰情節在同一條款并列規定的局面，以免水行政執法人員在適用時混淆。

4.2 制定標準規范自由裁量權

減輕處罰在理論上被認為是一種“二次量罰”，在法定處罰起點以下有著較大的選擇空間。倘若缺乏必要規制，易引發濫用職權問題。目前各級水行政執法機關都在不斷建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化水行政處罰裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。但執法實踐中主要關注的是一般行政處罰的裁量標準，對減輕處罰的裁量標準罕有涉及，減輕行政處罰裁量標準仍是水行政執法過程的一個薄弱環節。水行政機關可以對減輕行政處罰適用條件及裁量程序進行解釋，對裁量標準進行細化、量化，增強減輕行政處罰條文在水行政處罰中的可操作性，減少實踐中的濫用。

4.3 嚴格減輕行政處罰的法律適用操作

行政機關適用減輕行政處罰，一是要有必要的證據予以證明；二是應在行政處罰決定書中明確表述。在案件調查過程中，行政執法人員對當事人可能存在的減輕行政處罰事實，應當按照法定程序進行調查取證，確保證據的真實性、合法性、關聯性。能否對當事人減輕行政處罰，其依據便是證據所證明的事實是否屬于法定的減輕處罰情節。行政處罰決定書中應當對減輕行政處罰情節及理由進行專門表述，闡明減輕行政處罰的事實、證據、減輕情節的認定及依據的法律條文。

4.4 加強對減輕行政處罰裁量的監督

擬作出減輕行政處罰決定的，應經水行政機關的案件審查機構集體討論，提高自由裁量的規范性和決定的合法性。加強責任追究力度，對因減輕行政處罰裁量不當導致行政處罰案件被司法機關撤銷、變更或確認違法的，依照有關規定追究有過錯責任人的責任，倒逼行政處罰裁量權的規范適用。

5 結語

綜上，減輕行政處罰秉承過罰相當的原則，在確保行政行為合法性的前提下，有利于實現其正當性和合理性，達到懲罰和教育違法行為人的目的且不挫傷行為人糾正違法行為的積極性。需要注意的是：減輕行政處罰必須嚴格依照法律規定，水行政執法中減輕行政處罰的適用，應建立在解決依據不足的合法性問題和行政恣意的合理性問題基礎之上■