國有企業混合所有制改革中民企話語權問題分析

黃雪寧

【摘 要】混合所有制改革是國企改革的重要突破口。但是，民營資本參與積極性不高是當前混改存在的一個重要問題，究其原因，國有資本超級股東身份的存在以及混合所有制公司治理結構和治理機制的不完善都會導致民營資本混合后沒有足夠的話語權。如何增強民營資本的話語權，進而提高他們參與混改的熱情是當前改革中亟需解決的一個問題。

【關鍵詞】國有企業；混合所有制；民企話語權；超級股東；公司治理

Analysis of Private Enterprises' Right of Speaking in Mixed Ownership Reform of State - owned Enterprises

Huang Xuening

Abstract：Mixed ownership reform is an important breakthrough in the reform of state-owned enterprises. However， the low enthusiasm for private capital participation is an important issue existing in the current reform. The reason is that the existence of super-shareholders of state-owned capital and the imperfect governance structure and governance mechanism of the mixed-ownership companies make the private capital have not enough right to speak. How to enhance the discourse power of private capital and then increase their enthusiasm to participate in the reform are issues that urgently need to be solved in the present reform.

Keywords： State-owned enterprises， mixed ownership， discourse power of private enterprises， super shareholders， corporate governance

一、引言

2017年10月19日黨中央召開的十九大對國有企業改革做出了新的戰略部署，“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。

準確把握國企混改的方向，前提是要理解混合所有制的內涵和外延。一般來說，我們可以將混合所有制分為宏觀和微觀兩個層面，宏觀層面是指混合所有制經濟，即公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的格局；微觀層面是指混合所有制企業，即在企業層面形成的國有資本、集體資本和非公有資本交叉持股、相互融合的狀態。發展混合所有制經濟并非是國有資本的私有化，而是鞏固公有制的主體地位，引導非公有制經濟發展的一種形式和手段。它既能夠保持公有制的基本屬性，又不排斥其他所有制形式的存在，各種所有制資本在市場的引導下有序高效地運行，實現社會主義與市場經濟的良好結合。

自十八屆三中全會《關于全面深化改革的決定》通過以來，混合所有制改革就成為新一輪國企改革的重要著力點，隨著改革的深入推進，混改呈現出一些新的特點：首先，混改企業數量不斷擴大，當前各層級混改的數量占整個中央企業的68.8%，地方國企混改的數量占到了47%，近幾年呈現持續上漲的趨勢；其次，混合所有制改革對象由子、孫層面的公司上升為母公司集團，2017年8月，聯通集團發布了《中國聯通關于混合所有制改革有關情況的專項公告》，宣布其在集團層面的混改試點方案總體思路；最后，混合所有制改革的領域在不斷拓寬，現已經進入壟斷性較強的行業，如電力、石油、電信、航空、軍工等領域。

雖然混改取得了一定得成就，但是在改革深入推進的過程中，仍然呈現出一系列的問題。對于競爭性行業，混合所有制進展無論是從程度上還是范圍上說都是比較順利的，但就壟斷性行業而言，由于其本身所具有的安全性、公益性與功能性等特點，混改的推進就有一定的難度。究其原因，相對國有資本而言，民營資本面臨著市場主體權益、機會、規則、市場準入、貸款融資、財產安全保障等方面的不平等，因而其整體實力很弱，很多民企擔心參與混改、注入大量資金之后，不會獲得足夠的話語權，此時企業就將處于被動的境地。很多民營企業家如新希望董事長劉永好、萬達集團董事長王健林都表示，參與混合所有制改革最大的擔憂就是可能會喪失話語權。當大部分民營企業家都抱有小心翼翼的態度時，顯然不利于我國改革的深入推進，因此，如何消除民營資本的疑慮，增強民營資本的話語權，進而提高民營資本參與混改的積極性，已經成為一個亟需解決的問題。

二、混合所有制中民營資本話語權不足的原因

民營資本參與混改是一個有益于自身長遠發展的決策。一方面，民營資本參與混合所有制可以拓寬其投資渠道，能夠進入一些原來不能進入或由于政策壁壘難以進入的壟斷領域進而可以暫時性的獲得超額壟斷收益；另一方面，民營資本與國有資本混合相較于與其他非國有資本混合成功的可能性更大，因為與非國有資本混合意味著有更多的參與主體，而參與人數量會影響均衡結果，群體規模的增加會顯著增加協調難度，多個利益主體都難以獲得預期的收益。但是國有資本的超級股東身份、公司治理結構和治理機制的不完善等等都會使民營資本在參與混改時陷入躊躇不前的狀態。

（一）國有資本超級股東身份的影響

我國在由計劃經濟轉向市場經濟的過程中，為了適應我國走社會主義道路的國情，最終選擇了漸進式的轉軌方式，其特點之一就是在暫時不觸動舊體制的前提下發展新體制，在這個過程中，社會經濟的各個方面都會存在二元性甚至多元性。對于我國的產權改革，最重要的就是混合所有制改革，在轉型時期由于制度慣性的存在，壟斷國有資本會在原有的經濟體制中續存一些超越正常經濟權力的其他權利，這些擁有超越企業邊界權利的資本持有者被多數學者稱為“超級股東”，隨著國有企業改革的進行，國企的政策性負擔逐漸被剝離，然而其超級股東的身份依然存在。這一身份一方面源自于政府的庇護，比如政府針對某些行業設置了針對民營資本進入顯性的產業規制或者因承擔了一些政策性負擔而得到政府的政策以及資金方面的扶持等；另一方面源自于原來壟斷國有資本持有者的政治權利，為與金融機構在投融資方面的隱性利益交換提供了極大的便利。雖然一些顯性的規則限制隨著改革的深化已經有了較大改善，但是由于國有資本超級股東身份產生的隱性限制卻很難消除，這被很多學者形象得描述為“彈簧門”、“玻璃門”、“旋轉門”。

國有資本超級股東身份會增強其談判能力，李健標（2015）等人首次使用比較制度實驗方法論證了此命題，他們假設擁有超級股東身份的國有資本擁有這樣一種特權——未能組建企業卻能獲取一定的收益（政策性收益），并借用了行為科學的觀點，具體來說，行為科學中的前景理論認為個體具有強調損失和過于強調小概率事件的傾向，因此基于此理論國有資本會傾向于壓低其收益要求。而國有資本超級股東身份的存在以及其不與民營資本等非國有資本混合組成混合所有制企業也能獲得一定的政策性收益的特點，會在一定程度上緩解國有資本由于組建企業失敗導致的損失的擔心，因此國有資本在談判時傾向于提出高于政策性收益的要求。從另一方面來說，國有資本超級股東身份的存在會降低民營資本的談判能力。民營資本參與混改卻在一些利益分配時不能獲得平等的談判權，這在很大程度上抑制了其參與混改的積極性。

（二）股權結構不明確、公司治理不完善的影響

民營資本在混合所有制企業中的話語權，歸根結底是由其在企業中股權的相對大小決定的，另外，公司治理結構以及治理機制的完善程度也決定著民營資本在企業中的話語權。

當前我國混合所有制企業中國有資本與民營資本的股權結構還不明確。很多學者針對股權結構的確定都做了大量的研究，當前形成的共識是遵循了國有企業分類改革的思路。根據楊紅英（2015）的研究，可將混合后的企業分為公益性企業、功能性企業及競爭性企業。對于如公交、地鐵、環衛、義務教育等公益性企業，為了確保社會的正常運行及穩定，應將社會效益放在首位，此時國有資本應占主導地位，所有權與控制權都應歸屬于國有資本；對于如自來水、天然氣、水利、電力等功能性企業，應在完成戰略任務的同時，兼顧經濟效益，此時國有資本應掌握相對控股權，非國有資本擁有相對控制權；而對于如制造業、服務業、商業等競爭性的行業，應將經濟效益放在首位，兼顧社會效益即可，此時所有權與控制權都應歸屬于非國有資本。按照這種分類，公益性企業需要保持國有資本的絕對控制權，因此要使民營資本在毫無話語權的情況下心甘情愿的參與混改，仍然是一件很有難度的事，這也是我國國企改革中需要啃的硬骨頭，只有使民營資本有穩定的收益預期，混改才有望進一步推進；對于功能性及競爭性的行業，由于我國現行的策略是不搞一刀切，成熟一戶改一戶，因而混合后股權比例到底如何分配還不明確，一旦混合后的企業出現了國企“一股獨大”，民營資本的話語權就難以保證。

事實上，民營資本若不能獲得控股地位，也可以通過公司治理結構以及治理機制的完善使民營資本獲得一定的控制權。雖然“三會一層”（股東大會、董事會、監事會及經理層）的公司治理結構已經在我國企業中普遍建立，但是混合所有制下董事會的構成、監事會作用的發揮以及如何將民營企業的運營機制融合到國有企業中使二者達到雙贏的效果都是亟需解決的問題。尤其是國有資本監管機構、國資出資人、民營資本投資者、董事會、經營層和黨組織的關系和職責仍不明確，這些都不利于民營資本參與混改后權力的主張。

三、增強混合所有制中民營資本話語權的對策

（一）堅持市場主導，消除國有資本超級股東身份

國有資本的超級股東身份不僅會為其帶來直接的經濟收益（如政策收益），還會占據控制權優勢，而民營資本參與混合所有制改革大于其不參加時的收益，這就使民營資本陷入一個很為難的境地，明明進入對自己有好處卻又擔心失去話語權而不敢進入，這在總體上就阻礙了改革的帕累托改進。針對此問題，首先應堅持去行政化改革，改變一些高層管理人員的官商雙重身份，可考慮引入職業經理人制度，從充分競爭的職業經理人市場中由董事會選聘高管，使之成為職業化的管理者，從而為企業法人財產權及經營自主權提供保障；其次，重新對現代企業中存在的老三會（黨委會、職工代表大會和工會）定位，可以考慮根據國有資本比重確定老三會的保留與否，對于國家控股的企業應規定必須保留，對于非國家控股的企業，可由企業根據《公司法》要求，自行決定是否保留老三會。

（二）建立有效制衡的公司治理結構和治理機制

當前主流觀點認為，混合所有制中不同性質的資本之所以能實現共贏，是因為國有資本與民營資本可以實現優勢互補，國有資本有規模優勢及技術優勢，但機制不靈活，對市場反應不敏感；民營資本機制相對靈活，決策效率高，但在技術以及規模方面存在劣勢，因此二者的混合可以實現優勢互補。但是，混合后的企業規模變大，治理結構也將復雜化，民營資本所本來具有的決策靈活方面的優勢還能否繼續存在是一個值得思考的問題。根據劉鳳義（2015）的研究，混合所有制經濟實現共贏的關鍵是建立現代公司治理結構和治理機制。因此要通過一定的制度設計，充分保障公有資本及私有資本間的平等關系，充分發揮市場的功能，根據利潤最大化的原則進行經營管理活動。

在治理結構方面，應根據股權結構允許非公有資本參與混合所有制企業的公司治理。首先，在董事會結構設置上，給予民營資本參與決策的權利，允許其在董事會占有一定的席位，尤其是對于公益性以及功能性的企業，為增強民營資本的話語權，應盡量在董事會中安排民營資本代表，由此保護民營資本的利益，對于競爭性的的企業，應盡量讓民營資本參與公司治理，促進民營企業經營機制與國有企業的融合，以充分發揮民營資本機制靈活性及國有資本技術先進性和資金雄厚性的優勢。其次，在經理人員選聘方面，董事會決定經理人員的選聘，并由充分競爭的職業經理人市場最終決定經理人員的薪酬水平。最后，在適當發揮黨組織的監督作用外，還應進一步完善監事會的設置，尤其在國有資本控股的混合所有制企業中，應將更多的監督權分配給民營資本等非公有資本。

在治理機制方面，應建立健全信息披露機制。無論是國有資本控股還是參股的企業，都應該定期向利益相關者披露經營決策的信息，尤其應向參股的民營資本披露詳細信息?；旌纤兄破髽I可以借助信息透明度高且信息披露充分的資本市場，建立健全信息披露機制，使混合后的企業接受監管部門、股東、社會公眾的強力監督，以防止國有資本對民營資本的“逆向選擇”和“道德風險”，切實保障民營資本的話語權和權益。

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