上海市公立醫院綜合預算管理的探索與研究

楊蕗

【摘 要】實行綜合預算管理是我國推行財政體制改革的重要目標之一。通過推進財政綜合預算管理模式，可以在醫院內部建立良好的經濟運行機制和內部控制制度，平衡醫院內外部關系，實現資源的合理配置，不僅符合新一輪醫改的內在要求，也是切實推進市級公立醫院改革的重要途徑。本文對上海市公立醫院實施推廣綜合預算管理模式的可行性進行分析研究，并在此基礎上提出相應的政策建議，旨在探討如何通過財政預算管理模式的發展創新，促進上海市公立醫院在新的形勢下，抓住機遇， 推進醫院內部運行機制改革，建立有效的激勵和約束機制，走上健康可持續發展的軌道。

【關鍵詞】上海市；公立醫院；綜合預算管理

一、綜合預算管理制度與全面預算管理的關系

（一）綜合預算管理制度的定義、特征

綜合預算包括財政綜合預算和部門綜合預算兩方面內容，本文討論的是部門綜合預算。綜合預算是部門預算編制的基本原則，是指按規定將部門和單位的所有收入（包括一般預算撥款收入、政府性基金預算收入、事業收入、事業單位經營收入、其他收入等）和支出（包括基本支出、項目支出）全部納入部門預算，統一管理各項財政資金和非財政資金，統籌安排當年財政資金和歷年結余資金。

（二）綜合預算和全面預算之間的關系

全面預算（Total Budget）起源于上個世紀20年代美國通用電器、杜邦等跨國公司，是企業內部管理控制的一種主要方法，強調全方位、全過程、全員參與編制與實施的預算管理模式。

醫院經濟運行方式與企業有些類似，因此引入了全面預算管理模式。醫院全面預算管理是指以醫院發展規劃和年度計劃目標為依據，利用預算對醫院及其醫院內部各部門、各單位的各種財務及非財務資源進行分配、使用、控制、考核而開展的管理活動?？傮w而言，全面預算側重于單位內部管理控制，關注微觀經濟運行情況，具有鮮明的行業特點；綜合預算側重于財政收支預算管理，是部門預算管理的重要內容，適用于所有行政事業單位，具有明確的政策導向。綜合預算和全面預算分屬不同體系，各有側重，相輔相成，綜合預算建立在全面預算基礎之上，全面預算應當符合綜合預算的政策導向。

二、上海市公立醫院建立綜合預算管理模式的可行性分析

（一）財政預算管理水平不斷提高

隨著各項財政體制改革的不斷深入以及公共財政管理體制逐步建立完善，財政預算管理水平也得到了相應的提高。財政預算管理體系改革的深入推進為上海市公立醫院推行綜合預算奠定了堅實基礎，使綜合預算走上正規化、法制化軌道創造了必要的外部條件。

（二）市級醫院全面預算管理基礎扎實

上海申康醫院發展中心從2006年開始對市級公立醫院實行全面預算管理，建立健全了包括預算編制、審批、執行、監控、調整、決算、分析和考核等在內的預算管理制度體系，為實施綜合預算管理制度創造了有利條件。

（三）衛生信息化提供了技術支撐

從2010年起，上海啟動以居民電子健康檔案為基礎的衛生信息化工程，并在市級醫院啟動建設臨床信息交換共享平臺（即醫聯工程），為市級醫院在全面預算管理基礎上探索綜合預算管理提供了技術支撐。

三、建立完善公立醫院綜合預算管理模式的對策和建議

（一）加強醫院收支預算管理

公立醫院不同于普通事業單位，醫療業務活動的專業性較強，收支結構較為復雜。綜合預算要求按照“部門預算、核定收支、財政補助、統籌安排、加強監管”的原則，將醫院所有收支全部納入部門預算管理。醫院應當在核定任務的基礎上依法組織收入，并建立健全資源配置和支出標準體系，確保實現收支平衡。

（二）進一步強化醫院成本核算

強化醫院成本核算和成本控制，是全面、真實、準確反映醫院成本信息，降低醫療成本，提高醫院績效的重要技術手段。新《醫院會計制度》新增了醫院各科室直接成本表、醫院臨床服務類科室全成本表及其構成分析表等一系列成本報表。在成本報表的基礎上，增加了成本分析指標，如每門診人次收入、每門診人次支出及門診收入成本率等三類成本管理指標和人員經費支出比率等四類收支結構指標。建議在此基礎上制定醫院成本管理辦法，詳細規定醫院成本核算和分析方法，為理順醫療服務價格體系、完善醫保支付政策、加大政府投入力度提供數據支撐，同時為完善醫院支出標準體系提供基礎數據信息，把成本控制目標實現情況作為綜合預算管理的關鍵環節，及時發現及糾正預算制定的偏差，責任到人，充分調動全體職工的積極性。同時，建議醫院成本管理辦法與信息技術手段緊密結合，運用“制度+科技”強化醫院成本管理和控制。

（三）堅持結果導向、注重績效的政府投入原則

建議按照“強化公益性、調動積極性、保障可持續”的總體要求，建立健全結果導向、注重績效的政府投入機制，同時加強績效評價和社會監督，提高政府投入效益。一方面，完善政府投入機制。探索完善公立醫院運行經費補償辦法，在核定任務、核定收支的基礎上，按照綜合預算原則核定財政補助金額，實現醫院收支預算平衡。同時，將財政補助金額同工作量和績效考核結果掛鉤，并進而同醫院內部收入分配掛鉤，充分發揮財政補償的政策導向作用，促進市級公立醫院轉變運行機制，按照結果導向原則提升服務績效。另一方面，加強績效評價和外部監督。實施年度財務報告和部門決算報表注冊會計師審計制度，充分發揮專業中介機構的社會監督作用，促進醫院提升預算和財務管理水平，防范財務風險。并選擇社會關注度高、資金規模較大的重點項目開展績效評價，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，將績效評價結果與政府投入掛鉤。

四、小結

綜合預算是財政改革的重點內容，是部門預算的編制原則，符合財政科學化、精細化管理的發展方向，經過長期探索和不斷完善，已經形成了較為成熟的管理模式。為了支持本市公立醫院轉變運行機制，建議將財政改革與醫療衛生改革相結合，完善財政補償方式，將增加投入與轉變運行機制相結合，通過實施綜合預算管理制度，促進公立醫院堅持公益性，提高服務績效。公立醫院具有行業特殊性，經濟運行和收支結構與普通事業單位存在較大差異，應當根據實施綜合預算管理制度的客觀需要，建立健全資源配置和支出標準體系，強化醫院成本核算和財務管理，利用信息化手段加強監管，體現結果導向、注重績效的政府投入原則，更好地體現公立醫院的公益性。