京津冀協同下區域退耕還林生態補償機制的效應評估及路徑優化

李騰

【摘 要】生態補償是為促進整體生態系統的可持續發展，對環境和生態的改善自愿做出貢獻從而使自身生態經濟價值受損的地區或個體，進行以經濟補償為主要內容，平衡區域利益關系的激勵手段。本文著重了解張家口崇禮區退耕還林生態補償機制運行情況并結合已有的生態補償標準，探討當地生態補償的標準設定問題，最后對崇禮區現有的生態補償機制進行評估，并討論可能的優化路徑。

【關鍵詞】生態補償；退耕還林；補償標準；優化路徑

一、引言

（一）研究背景

1、京津冀協同發展及冬奧會

隨著京津冀一體化的發展，張家口作為北京北部的天然屏障，肩負著生態保護的重任，需要大量植樹植草、退耕還林以防止風沙襲擾首都。同時冬奧會作為張家口生態保護的重要推手，帶動了崇禮及周邊地區三北防護林建設、京津風沙源治理、退耕還林、退化林改造等國家重點工程的實施。

2、生態保護和經濟發展的矛盾

2000年以來，張家口市按照“為京津阻沙源、保水源，為當地增資源、拓財源”的總體要求，大規模開展植樹造林、退耕還林工程。然而生態建設成效取得的背后，張家口市做出了不少犧牲，經濟發展遇到一些阻力。目前張家口市主要經濟指標絕對值多數處在河北省靠后位置。

3、政策背景

《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求：“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方的財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償的試點?！眹摇豆澞軠p排綜合性工作方案》也明確要求改進和完善資源開發生態補償機制，開展跨流域生態補償試點工作。

4、張家口崇禮區生態補償機制存在問題

該區域的耕地生態補償機制有待優化，一個很嚴重的問題是生態補償標準過低，如退耕還林補償的金額同農民犧牲發展機會的損失相比相差較多，結果農民因維護生態所承擔的經濟損失得不到足夠補償，一系列生態補償舉措也難以長期實施。

（二）研究意義

1、觀念層次上，有利于改變固有觀念，加強京津冀對整個區域生態共享的認識，加快走出一條科學持續的協同發展道路。

2、制度設計方面，可以進一步完善生態補償的政策和法律法規，完善與生態補償機制有關的保障制度，多渠道籌集生態補償資金，為京津冀地區后續的、其它領域的生態治理提供依據。

3、促進政府職能轉變，使政府從生態保護的資本提供者轉變為生態保護的服務者和宏觀調控者。

二、崇禮區生態補償運行機制

（一）運行機制流程

A.確定補償標準

環境保護具有正外部性，生態系統經營者的個人成本高于社會成本，個人效益低于社會效益，因此生態補償標準基本以由于提供生態服務而喪失的機會成本作為生態補償的下限、生態服務價值作為補償上限。

B.確定補償主體

我國補償主體確認原則有破壞者付費原則、使用者付費原則、受益者付費原則和保護者得到補償原則。

C.確定補償對象

通過對崇禮區的實地調研和對政府人員的訪談，了解崇禮區如果確定補償的對象，是對所有耕地都進行補償，還是補償對象具有選擇性和一定的標準。

D.確定補償方式

在調研過程中需要了解崇禮區生態補償的方式，是使用資金補償、政策補償還是多種補償方式相結合，如何確定補償的方式等問題。

（二）現行機制評價

A.生態保護角度

退耕還林生態補償機制運行的根本目的，是恢復生態環境，實現人與自然和諧發展。截至2013年，張家口市共實施京津風沙源治理、退耕還林、京冀生態水源保護項目等重點林業工程2005萬畝，森林覆蓋率達到34.9%，相比2000年增加14.3%。以崇禮區為例，崇禮區2016年一年的造林投入為4億元。

B.經濟發展角度

實行退耕還林生態補償機制后，崇禮區耕地面積大大減少，這必然會對社會經濟產生一定的影響。耕地面積減少后，土地結構發生了怎樣的變化？農戶收入結構發生了何種變化？農戶進城務工人數是否會增加？以上問題都對地區經濟的發展有重要影響。

三、政府路徑優化行為分析

（一）全國角度

1、建立和完善生態補償的政策和法律法規

生態環境系統內的成員都是相互依存的，所以區域退耕還林生態補償機制由某一個地區或是部門來構建也是不現實的。國家應考慮由專門機構或部門來牽頭，由京津冀區域內各地方政府的主要領導、各相關部門參加并且共同管理的區域管理部門，共同研究探討合理的生態補償政策并對整個區域內生態建設的資金進行統一的管理和調配。同時要盡快在國家層面出臺具體的區域生態補償法，用法律制度來保證受償者的生存權和發展權。

2、大力拓展區域生態補償資金來源渠道

目前退耕還林生態補償資金來源單一，以政府補償為主，需不斷拓展資金來源渠道，可考慮發行民間債券、生態彩票等方式，拓寬資金來源渠道，加大生態保護和生態補償的力度。

3、豐富生態補償方式，提高生態補償標準

要改變以往單一資金補償的方式，采取政策補償、實物補償、智力補償等多種方式，另外還需要不斷進行充實，建立起一套適合不同種類生態特征的生態補償制度所特有的補償方式。要根據受償方與支付方的意愿適當提高補償標準，滿足農戶的發展需求，關于農戶的切身利益。

4、理順管理體制，建立區域合作機制

生態保護最終受益者往往不只是單一區域，因此要打破地區界限，建立有效的協調與合作機制。在國家有關部門的組織與協調下，建立區域合作機制，各部門要分工合作、各負其責、共同推進生態補償工作。

（二）崇禮區角度

1、更新農戶觀念，提高認知水平

生態環境對于國家的進一步發展至關重要，生態保護是每一個公民的責任。因此，要引導農戶打破過去“一畝三分地”的思維定式，認識到京津冀生態是一體的，加快走出一條科學持續的協同發展路來。

2、因地制宜的建立耕地補償標準

崇禮區政府要對土地進行分類及價值評估，針對土地的不同狀況制定不同的補償計算方法，從農戶的受償期望與支付方期望之間找到利益平衡點，在不損害雙方利益的前提下因地制宜進行生態補償。

【參考文獻】

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