強化我國反腐倡廉的法治體系建設

何金海

【摘 要】2018年3月，隨著《憲法修正案》的修改、《中華人民共和國監察法》的頒布以及監察委員會的組建，標志著中國反腐工作掀開了新的篇章。但是反腐倡廉工作具有長期艱巨性，我國在法治反腐的道路上任重道遠。若要零容忍懲治腐敗，則還需加強標本兼治，持續、深入推進反腐倡廉法治體系建設，構建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐敗長效機制。

【關鍵詞】反腐倡廉；法治體系；監察法；監察體制

深化國家監察體制改革作為政治體制改革的重要組成部分，是強化黨和國家自我監督的重大決策部署，是反腐倡廉的重大、關鍵性舉措。2018年3月，憲法修正案通過，國家監察寫入憲法，而后《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）頒布，成為中國特色監察制度的重要里程碑，也意味著我國反腐倡廉工作在法治軌道上不斷推向深入，從此開啟了反腐倡廉的新征程，掀開了反腐倡廉的新篇章。但是，反腐倡廉在不同的歷史階段有不同的任務，新的反腐階段里道阻且長。在新的階段，我國應在黨的領導下持續推進反腐倡廉法治體系建設，將反腐倡廉在法治軌道上引向深入。

一、我國反腐倡廉掀開新篇章

2018年3月20日，《中華人民共和國監察法》頒布，成為中國特色監察制度的重要里程碑，標志著中國反腐敗工作掀開了新的篇章。作為深化國家監察體制改革的關鍵一步，監察法的制定是對十八大以來反腐敗實踐經驗的理性總結，也是對我國歷史上監察制度的有益借鑒，為國際反腐敗提供中國智慧和中國方案，意義重大、影響深遠i。

（一）國家監察體制改革進程

通過反復實踐，以及對十八大以來反腐經驗的理性總結，我國反腐倡廉工作已經由政策反腐模式正式步入長效、穩定的法治反腐新階段。2016年1月十八屆中央紀委六次會議召開，首次正式提出建立全國監察體系的反腐方案；12月25日全國人民代表大會常務委員會通過《試點決定》，并確立了監察體制改革時間表與路線圖，標志著國家監察體制改革試點與監察立法準備工作正式啟動，而這兩份文件也成為了我國腐敗治理機制走向法治反腐新階段的標志性文件ii；2017年6月24日，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對《監察法（草案）》進行了審議；2018年3月，十三屆全國人大一次會議，表決通過《憲法修正案》與《監察法》，選舉產生國家監察委員會主要成員，至此，我國正式擁有了一部反腐敗統籌性、基礎性法律。

（二）中國特色國家監察體制形成，反腐倡廉開啟新篇章

通過“三步走”戰略部署，我國特色國家監察體制基本形成。此次憲法修正案專門增寫監察委員會一節，為監察委員會設立、運行提供了憲法依據，同時也為制定監察法提供了憲法依據?！侗O察法》依《憲法》制定，通過立法的形式對國家監察作了較為全面的規定。深化國家監察體制改革，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案和監察法，產生國家監察委員會及其領導人員，標志著中國特色國家監察體制已經形成iii。作為反腐敗國家立法，監察法的出臺將極大促進國家監察體制改革的深入推進iv。具體說來，《監察法》具有如下創新：

第一，國家權力重新配置。憲法修正案專門增寫監察委員會一節，為監察權設立提供憲法依據?！耙桓晃瘍稍骸钡母窬中纬?，監察機關與審判機關、檢查機關、執行機關形成相互配合、相互制約的關系。在國家權力結構中設置監察機關，是從中國歷史傳統和現實國情出發加強對公權力監督的重大改革創新v。

第二，實現監督對象、范圍的全覆蓋。根據《監察法》第十五條對監察的對象的規定，監察機關對六類對象進行監察，實現了對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，彌補了行政監察對象和范圍過窄的缺陷。

第三，監察手段和監察程序創新。監察法對監察手段和監察程序作出了創新性的規定。監察法賦予了監察機關履職所需要的相應權限，根據《監察法》第四章對監察權限的規定，檢察機關有權依法采取調查措施共十二種?！侗O察法》第五對監察的程序進行了嚴格的規定，其中，根據《監察法》第四十三條之規定，“兩規”措施已被留置調查取代，此舉解決了一大法治難題。

第四，多種手段監督制約。對監察機關和監察人員的監督制約問題，目前社會熱議的話題?！侗O察法》第七章，專章對監察機關和監察人員的監督進行了規定，對監察機關的監督主要包括本級人民代表大會及其常務委員會的監督、民主監督、社會監督和輿論監督；監察人員的監督主要通過通過在監察機關設立內部專門的監督機構等方式加強對執行職務和遵守法律情況的監督。

國家監察入憲、《監察法》的頒布以及監察委員會的成立，打破了反腐實踐中存在的反腐規范不健全、反腐力量分散、反腐統籌領導不夠等束縛，解決了困擾我國多年的反腐法治難題，對構建集中統一、高效權威的中國特色國家監察體制具有重大意義，從而為法治反腐提供了一個科學的、全方位的制度保障，為反腐倡廉工作開啟了新的篇章。

二、我國反腐倡廉工作依然任重道遠

反腐基本性法律的頒布和反腐專門機構的設立標志著我國特色國家監察體制的形成，但是，這并不意味著我國反腐倡廉任務已經大功告成，相反，由于反腐倡廉工作的長期艱巨性，我國在法治反腐的道路上任重道遠。若要零容忍懲治腐敗，則還需加強標本兼治，持續、深入推進反腐倡廉法治體系建設，構建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐敗長效機制。

（一）反腐倡廉工作具有長期性和艱巨性

1.腐敗的性質決定了我國反腐倡廉工作的長期性

腐?。╟orruption），其本質屬性是國家公權力擁有主體運用公權力謀取私利的行為及現象，是公權力運行失控的表現。近年來通過不懈努力，我國反腐敗國家法治體系逐步健全，提高了治理腐敗的能力與實效。但是，權力與腐敗相生，反腐倡廉任重道遠，腐敗的性質決定了我國反腐倡廉工作的長期性。黨的十九大報告指出，當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。正是基于對這一形式的判斷，報告強調“推進反腐敗國家立法”，意在強化我國反腐倡廉的法治體系建設。

2.我國反腐斗爭的嚴峻、復雜形勢決定決定了反腐倡廉工作的艱巨性

不論古今與地域，只要有權力就會出現腐敗。我國改革開放四十年，現正處于全面深化改革的關鍵期與快速發展的機遇期，腐敗現象呈現出特定歷史階段獨有的特征。

第一，腐敗蔓延范圍廣。腐敗已經蔓延出了行政領域，其不僅僅只存在于政府官員主體，已經滲透至各行各業，由個體腐敗發展為社會性腐敗和制度性腐敗腐敗。第二，腐敗量大案多。中紀委報告顯示，黨的十八大以來，全國紀檢監察機關共接受信訪舉報1218.6萬件（次），處置問題線索267.4萬件，立案154.5萬件，處分153.7萬人，其中廳局級干部8900余人，縣處級干部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理5.8萬人vi。第三，腐敗涉及各個權力層面。從中紀委公布的數據來看，從基層腐敗至高管腐敗，腐敗存在于各個權力層面，且相互交織，錯綜復雜，涉及裙帶關系、朋輩關系以及團體關系等，以“集團腐敗”、“塌方式腐敗”、“窩腐敗”為突出表現，甚至形成“超級腐敗”。第四，腐敗大案要案顯著。近年來我國高官腐敗問題突出，大案要案頻現，高官腐敗案件居高不下。據中紀委報告顯示，十八大以來，經黨中央批準立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人。其中，十八屆中央委員、候補委員43人，中央紀委委員9人vii。第五，頂風作案猖獗。近年來，我國雖一直保持高強力度反腐，但是某些腐敗分子非但未懸崖勒馬，且毫無悔改之心，抱著僥幸心理，頂風作案，甚是猖獗。第六，腐敗表現形態多樣。腐敗分子主要通過貪污、勒索、以權謀私、以錢舞弊、以錢要官跑官等方式達到其拜金、拜物、徇私、享受、貪色等目的，但是近年來，腐敗技術含量越來越高，手段狡猾，變種極多，譬如信息賄賂、期權賄賂等新式腐敗，腐敗逐漸向隱蔽化、高級化、合法化發展，加大了發現與查處的難度。第七，部分腐敗分子脫離法律制裁。腐敗分子利用腐敗懲治機制不完善的可乘之機，以各種手段隱藏腐敗行為或逃脫法律制裁，現實中不乏以各種方式中斷調查線索的行為和出境逃避法律制裁的行為。

由于我國反腐敗具有長期性與艱巨性，雖然十九大報告提出“反腐敗壓倒性態勢已經形成并鞏固發展”，但腐敗并從根本上得到徹底的治理，各層面、各領域、各種形態的腐敗現象依然存在viii。中國仍然處于社會轉型的重要時期，各個領域仍然存在腐敗風險，“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”的重要判斷依然沒有改變。

（二）我國監察制度還需具體完善

我國監察制度雖已初步建立，但仍有很多地方需要完善。其一，某些規定比較籠統模糊的或不便在監察法中作出規定的，還需通過進一步司法解釋等方式來作出具體規定；其二，需要總結完善監察機關運行、自我監督機制，監察委和紀委合署辦公體制下如何對內設機構設置、監察工作運行機制作出具體安排等都是重難點問題；其三，需要處理好監察委員會與司法機關的銜接問題，監察權與監察權、司法權之間如何相互制約，權利如何分配，程序上如何銜接，機構轉隸過程中的系統、資源如何處理等問題都有待在實踐中總結；其四，需要處理好監察法與其他法律的關系，《憲法修正案》對國家權力進行了重新分配，涉及到了組織法、刑事訴訟法等法律的修改問題，需進一步研究修改。

（三）其他反腐法律制度還需完善或制定

1.缺乏財產公開制度

財產公開制度的缺乏可謂是反腐法治體系的一大遺憾。關于公開黨政官員財產的呼聲存在已久，但是目前還沒有落實的跡象?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，財產公開制度有利于從源頭上遏制腐敗，有利于從根本上解決中國的腐敗治理問題。當然，從目前中國的實際情況來看，此制度的制定尚需一定的時間與過程。

2.我國反腐倡廉黨內法規數量較多但質量不高

據大致統計數據，全國?。ú浚┘壱陨蠙C關共制定反腐倡廉國家法律法規黨內法規及其他規范性文件共計近三千項。制度反腐敗體系于十六屆三中全會明確提出，此后黨不斷加大黨內規章制度建設的步伐。近年來，黨中央、國務院等部門從強化干部監管、引導示范帶頭、提倡厲行節約、規范公務接待、嚴禁公款送禮等方面出發，出臺了一系列反腐倡廉黨內法規，具有極強的指導性、針對性、示范性和可操作性，對反腐倡廉工作的深入開展發揮了不可磨滅的作用。由于反腐敗黨內法規立法速度快，適用靈活，所以其占據了我國反腐敗法律規范體系的大部分空間，導致我國反腐規范“國家立法少，黨內制規多”的不尋?，F象，但是黨內規范有不能及時轉化成國家層面的法律，導致其實際上拘束力較弱，加之其本身過于原則和抽象化，可操作性不強，最終形成“量多質低”的局面。

3.反腐敗實施體系仍需加強

法制反腐除了需要完備的法反腐敗法律規范，還需要高效的反腐敗實施體系以促進法律規范及立法目的得以實現。具體來講，該實施體系的建立與健全需要做到反腐敗嚴格執法、反腐敗公正司法、反腐敗全民守法四個層面。一方面，隨著監察法和監察委員會的成立，監察機關與檢查機關、審判機關、執行機關之間需要做好銜接工作；另一方面，反腐執行信息公開程度低也是反腐實施過程中的一大問題。信息公開是對執行行為最好的監督，但目前我國反腐執行信息公開存在公開信息不關鍵、人民群眾不滿意等問題，對老百姓最想了解的執法情況沒有進行說明；另外，民眾反腐倡廉意識較弱，易出現腐敗違法，或事不關己高高掛起的兩種極端情形。

4.強化反腐敗保障體系

公正是法治的生命線，十八屆四中全會提出了各項司法體制改革，各項改革方案正在試點、推行當中。當前我國法治工作隊伍依然存在著各種不利于司法公正的因素，比如司法人員專業技能落后、思想政治素養欠缺、考核與獎勵機制不適應現實需求等問題，另外，法制工作隊伍選拔、培養、交流等機制不完善。

三、持續推進反腐倡廉法治體系建設

（一）完善我國監察制度

我國監察制度已初步建立，但仍有很多地方需要完善。第一，對于比較籠統模糊的或不便在監察法中作出規定的，應通過進一步司法解釋等方式來作出具體規定；第二，在實踐中總結完善監察委和紀委合署辦公體制下如何對內設機構設置、監察工作運行機制和自我監督機制；第三，處理好監察委員會與司法機關的銜接問題，在實踐中總結完善監察權與監察權、司法權之間相互制約機制程序上銜接機制已及做好機構轉隸過程中的系統、資源的處理；第四，修改《刑事訴訟法》、《組織法》等與《憲法》、《監察法》存在沖突的內容，使其相互之間協調一致。

（二）形成完善的反腐敗黨內法規體系

形成完善的反腐敗黨內法規體系是反腐敗國家治理體系、反腐敗治理能力現代化的必然要求。國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局，故而反腐敗黨內法規制度的完善成為強化反腐敗法制體系建設不可或缺的一環。一方面，可對現有反腐敗黨內法規根據反腐經驗進行修改，提高法規質量和規制力，另一方面，對有條件轉化成國家法律的盡量將之轉化，提升其普適性和約束效力。另外，協調黨內法規與國家法律的關系，避免沖突的出現，二者合力切實推進反腐敗規范體系的健全，提高反腐敗實效。

（三）建成高效的反腐敗實施體系

欲有效維護法律的生命力與權威，則必需一個高效的實施體系，法制反腐亦是如此。該體系的建成關鍵在于建設法治政府，推動依法行政。針對反腐敗實施環節的問題，提出以下對策：第一，依法全面履行政府職能，健全依法決策機制，規范權力運行；第二，推進嚴格執法，深化行政執法體制改革，堅持嚴格規范公正文明執法；第三，強化對行政權力的制約和監督，以為公開為原則，不公開為例外，全面推進政務公開。另外，加強反腐敗法治宣傳和道德教化工作，強化公眾守法與維權意識，全方位促進法制反腐高效實施。

（四）形成嚴密的反腐敗監督體系

習近平總書記在十九大報告中指出，要構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。一方面，要形成《監察法》實施的配套措施，保證監察法的監察作用得以充分發揮；另一方面，社會監督存在監督力較弱的缺陷，故而應從健全公民監督機制、保障媒體輿論監督作用等方面通過立法著重加強社會監督；另外，在條件成熟時，應及時研究制定官員財產公開制度。

（五）形成有力的反腐敗保障體系

全面推進反腐敗保障體系建設，關鍵在于法治工作隊伍。十八屆四中全會提出的各項司法體制改革亟需試點、推行。同時，依法治國對法治工作隊伍的正規化、專業化、職業化要求，促使我們建立健全其培養、準入、交流、職業保障制度，總體上提升法治工作隊伍的質量，為法制反腐保駕護航。

注釋：

i 姚文勝.中國特色監察制度的重要里程碑——寫在監察法頒布實施之際[N].北京：中國紀檢監察報，2018-03-29（6）.

ii 劉艷紅，夏偉.法治反腐視域下國家監察體制改革的新路徑[J].武漢大學學報，2018（1）：89.

iii 記者侯艷，劉會民.扛起使命再出發：國家監察委員會產生，中國特色國家監察體制已經形成[EB/OL].（2018-03-28）[2018-04-01].http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20180328/u7ai7562370.html

iv 記者彭訓文.四大亮點引領反腐敗國家立法[N].北京：人民日報，2018-03-26（5）.

v 記者彭訓文.四大亮點引領反腐敗國家立法[N].北京：人民日報，2018-03-26（5）.

vi 反腐敗國家體系將逐步健全[EB/OL].[2017-11-09].http：//legal.people.com.cn/n1/2017/1109/c42510-29636186.html

vii反腐敗國家體系將逐步健全[EB/OL].[2017-11-09].http：//legal.people.com.cn/n1/2017/1109/c42510-29636186.html

viii 反腐敗國家體系將逐步健全[EB/OL].[2017-11-09]. http：//legal.people.com.cn/n1/2017/1109/c42510-29636186.html