如何打造“數字政府”

陶勇

“數字政府”建設作為“數字中國”體系的有機組成部分，是推動“數字中國”改革發展、推動社會經濟高質量發展、再創營商環境新優勢的重要抓手和重要引擎。

信息技術創新日新月異，以數字化、網絡化、智能化為特征的信息化浪潮蓬勃興起。信息化代表新的生產力和新的發展方向，已經成為引領創新和驅動轉型的先導力量。圍繞貫徹落實“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，釋放信息化發展的巨大潛能和數字紅利，以信息化驅動現代化為主線，新時代“數字政府”改革是踐行新發展理念、破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢、造福社會、造福人民的戰略舉措和必然選擇。

數字中國與數字政府

數字中國是新時代國家信息化發展的新戰略。2016年我國發布的《“十三五”規劃》中提出實施網絡強國戰略，加快建設數字中國。接著在《國家信息化發展戰略綱要》中把“數字中國”建設和發展信息經濟作為信息化工作的重中之重?！丁笆濉眹倚畔⒒巹潯芳毣恕皵底种袊钡慕ㄔO目標。黨的十九大報告提出加強應用基礎研究，支撐數字中國、智慧社會的建設?！皵底种袊苯ㄔO成為縮小數字鴻溝、釋放數字紅利，支撐黨和國家事業發展，促進經濟社會均衡、包容和可持續發展，提升國家治理體系和治理能力現代化的堅實支撐。

建設“數字中國”，是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是網絡強國戰略思想的重要舉措，是搶抓信息革命機遇構筑國家競爭新優勢的必然要求，是推動信息化發展更好服務經濟社會發展、加快建成社會主義現代化強國的迫切需要。

數字中國是新時代國家信息化發展的新戰略，是滿足人民日益增長的美好生活需要的新舉措，是驅動引領經濟高質量發展的新動力，涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態等各領域信息化建設，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程提供強大動力。

數字政府是數字中國的重要組成部分?！皵底种袊笔怯蓴底纸洕?、數字政府、智慧社會、數字文化和數字生態等方面構成的有機體系，“數字政府”建設是“數字中國”體系的有機組成部分，是推動“數字中國”改革發展、推動社會經濟高質量發展、再創營商環境新優勢的重要抓手和重要引擎。

黨中央、國務院高度重視數字政府建設，并將其作為實現國家治理體系和治理能力現代化的戰略支撐，提出以電子政務為抓手，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。

我國電子政務發展的整體趨勢是由離散化向集約化、整體化轉變?？v向方面，金關、金稅已經初步實現大系統整合，金盾、金審等已形成跨層級聯動的大系統格局。橫向方面，地方政府你追我趕、百花齊放，浙江和江蘇以互聯網+政務服務為突破口，以群眾和企業的服務需求為導向，倒逼省、市、縣、鄉四級的數字化水平全面提高；福建和深圳全力抓好頂層設計、體制創新、制度安排，為數字政府的快速發展提供基礎性和系統性條件。

數字政府作為現有信息化條件下架構形成的一種新型政府運行模式，實現政府部門橫縱貫通、跨部門跨層級跨系統跨地域業務高效協同、數據資源流轉通暢、決策支撐科學智慧、社會治理精準有效、公共服務便捷高效、安全保障可管可控的目標，不斷提升政府治理現代化能力。數字政府是信息時代為推動國家治理體系和治理能力現代化，將數字化進程作用于政府自身改革，創新政府職能結構和權力運行方式，運用信息技術處理公共事務的一系列機制、方式和過程的綜合體，呈現整體性、服務型、數字化的特征。

內涵與遠景

不同歷史階段、不同社會形態、不同經濟發展水平的政府，其職能重點、內容、行使方式有所不同。在農業社會中，經濟上封閉且自給自足的農業經濟占主導地位，農業和農業生產活動是政府職能活動的主要領域，政府職能以政治為中心并整合社會和經濟職能。進入工業社會以后，專業化和規?；墓I生產極大地促進了生產力的發展，工業生產成為經濟的主導成分。工業化和城市化使社會結構發生變化，政府的主要活動領域從農業轉向工業。工業生產和消費的分離、勞動者與生產資料的分離突出了國家的社會管理職能，工業社會進入了管理至上的時代，經歷了“守夜型”、“干預型”、“全能型”或“有限型”的演變。政府的經濟職能更多地通過政府履行管理職能來實現，嚴密的職能系統的組織模式明確職能分工，對組織的全部活動進行專業分工、確立管理職位，依據相對固定的程序履行職能，實現既定發展目標。

科學技術發展和經濟結構的調整對政府管理提出更高要求。技術革命拉動體制創新是社會發展的一般規律，遵循“技術革命—經濟結構、經濟增長方式變革—社會結構變革、社會需求變革—政府公共管理變革”的演進路徑?；ヂ摼W技術正在改變傳統社會信息系統中的觀念、概念和形式，同時改變著人們的經濟、政治和社會的溝通方式，政府職能以改善公共服務為導向，克服以往部門分割和等級壁壘，突破碎片化的管理困境，有機整合政府職能，有效聚合社會力量，創新服務理念，強化依法行政，改變服務供給方式，形成扁平化和分散化的組織結構，提高服務質量和工作效率。政府職能突出公共服務，公共利益是政府工作的目標，政府職能從管理向服務轉變。

十八大以來，我國政府有效發揮政治職能、經濟職能、社會職能、文化職能和生態文明建設職能，各項職能有機結合成為一個均衡的職能系統，促進國家現代化進程。

數字政府著力推進業務協同，突出發展政務服務和主題應用，統籌能力顯著增強、集約化水平顯著提高、審批便利化有效提升，實現大服務惠民、大系統共治、大數據慧治、大平臺支撐的橫向到邊、縱向到底的“全國一盤棋”整體化數字政府。

數字政府改革有助于打造創新發展新動能。充分發揮信息技術在優化營商環境，激發市場活力方面的作用，提高各類市場主體創新能力，形成全國統一的發展格局，為區域經濟的協調發展提供新動力。實現政府信息資源與社會信息資源融合創新，形成全社會共同參與的公共數據服務體系，為經濟社會發展打造新支撐和新引擎。

數字政府改革有助于提升智慧服務新體驗。利用移動互聯網技術，不斷完善服務渠道、豐富服務類別，打造政務服務新模式，建成覆蓋全國、部門協同、雙向互動、安全可靠、一體化辦理的政務服務體系，不斷提升政務服務的精準化、人性化、均等化、普惠化、便捷化水平。

數字政府改革有助于構建協同治理新環境。以互聯網、大數據、人工智能等技術為支撐，創新社會治理理念，優化社會治理流程和模式，推進社會治理網絡化、平臺化和智能化，推動社會治理從局部到整體、從被動到主動、從粗放到精準的模式轉變。

數字政府改革有助于探索數據決策新方式。深度融合政府、社會及互聯網等數據資源，運用大數據輔助領導決策，助力重大改革措施貫徹落實、重大問題決策研判、重點工作督查落實，提高決策的精確性、科學性和預見性，提升政府治理能力。

數字政府改革有助于建設整體運行新模式。以目標導向的職能設計、透明快捷的協同過程、多元互動的動態反饋，建設“數字政府”整體化運行新模式，以政府行政運作過程中的各類問題和需求為導向，按需實現信息的高效共享和跨部門的無縫協同，提高政府的整體運行效率。

廣東樣本的啟示

廣東歷來是我國改革開放的排頭兵、先行地和試驗區，不論是從體制機制、運行模式、管理規范，還是頂層設計、優勢互補和服務群眾等方面有能力為“數字中國”建設提供新思路和新實踐。

早在2008年廣東省就發布《中共廣東省委廣東省人民政府關于加快建設現代產業體系的決定》，提出建設“數字廣東”。建設全省基礎傳輸網絡和寬帶無線移動通信網絡，實現粵港澳網絡一體化；建設網絡民生、網絡創新創業、公共服務在線化三大工程，實施數字家庭普及計劃，實現信息技術和互聯網在政務、商務、生產、生活中的普及應用，推進“信息興農”工程，實現“泛珠”區域信息共享；大力建設國家電子信息產業基地和國家級產業園，形成優勢信息產業集群。接著發布了《關于加強信息技術和互聯網應用建設數字廣東的意見》，對數字廣東建設進行了進一步的細化，提出到2012年，全省信息化水平總體達到中等發達國家水平，珠三角地區信息化水平初步邁入世界先進行列，基本形成全面網絡化、高度信息化的“數字廣東”框架，將廣東省建成亞洲重要的電子商務中心、全國網絡民生民情應用示范區、華南地區網絡創新創業集聚地，發展成為面向世界、服務全國的信息化中心區域。

“數字廣東”通過大力推進省政務、商務、生產、生活等領域的信息化，促進信息產業、信息技術、信息資源和信息環境全面發展。廣東基于自身的技術優勢、產業優勢和經濟基礎優勢，在科學推進現代化、工業化和產業結構調整中，抓住信息化這一牽一發動全身的驅動器，全面推進政府信息化、企業信息化和社會信息化，涉及了各級政府、各行各業和千家萬戶，集中體現了社會經濟發展綜合實力和綜合競爭力，推動了產業結構的升級、經濟方式的轉變。

作為全國信息產業第一大省，廣東擁有騰訊、華為等世界500強企業及全國最強的三大基礎電信運營商，有充分利用這些企業在基礎設施、技術平臺、大數據資源、公共服務等方面發揮作用得天獨厚的優勢。廣東省按照“三個定位、兩個率先”和“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”的要求，于2017年12月發布了“數字政府”改革建設方案，分析了圍繞“放管服”改革要求和企業、群眾的實際需求廣東省政務服務取得的成效，認識到管理體制、建設運營、公眾辦事、資源開發、政企合作、人才隊伍等方面存在的問題。希冀通過大力推進廣東“數字政府”建設，促進政府職能轉變，提升政府治理體系和治理能力現代化水平。

首先，打造一辦一中心一平臺架構?！耙晦k”是改革現有政務信息化建設體制，組建廣東省人民政府電子政務管理辦公室（廣東省數字政府建設管理辦公室，以下簡稱省政府電子政務辦），統籌推進“數字政府”建設；“一中心”是以“管運分離”為原則，以企業為主體組建“數字政府”建設運營中心，即“數字廣東”網絡建設有限公司（以下簡稱網絡公司），承擔省級電子政務基礎設施和系統的建設及運維工作；“一平臺”是建設統一安全的政務云平臺，并在此基礎上建設數據資源整合和大數據平臺以及一體化網上政務服務平臺，推進各部門政務信息系統整合共享，徹底打破信息孤島。

其次，推進政務信息化建設體制改革。整合原省經濟和信息化委大數據管理局電子政務處、省信息中心機構編制資源，組建省政府電子政務辦，作為“數字政府冶改革建設工作行政主管機構，統籌推進“數字政府”建設，著力推動省直單位間數據資源集成共享，打破信息孤島。省信息中心原承擔的建設與技術服務工作交由網絡公司承擔，原下屬控股公司全面脫鉤。

再次，創新政企合作運營模式。以“管運分離”為原則，通過企業的運營主體作用，推進數字政府建設與運營模式創新。由深圳市騰訊計算機系統有限公司牽頭，與聯通、電信、移動三家基礎電信運營商組成實體性質的網絡公司，設置固定辦公場所；具體運作層面，由四家企業充分協商，突出各自優勢，明確四家企業在網絡公司內部的職責分工和人員組成，確保網絡公司統一高效運作；具體職責方面，主要提供“數字政府”改革建設工作技術支撐，承擔方案設計以及省級電子政務基礎設施和系統的建設運維工作，提供解決方案、系統管理、數據融合、容災備份等專業化的技術服務，并設立現場運維團隊，保障系統穩定運行。網絡公司要按照黨內有關規定建立黨組織，加強基層黨組織建設。

在數字中國建設的大潮中，廣東高揚特區精神，發揮體制優勢，全面凝聚力量，構建一體格局，開創引領模式，建成高效精準的新時代整體化數字政府，更好承擔廣東“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”的歷史使命，為我國數字政府的建設提供廣東方案。

（作者系中共中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心副教授）