我國房產稅改革的功能分析和優化路徑

張玲

[摘 要] 我國房產稅改革自2011年在上海、重慶試點以來一直備受關注，歷經7年，全面推開房產稅改革勢在必行。一般認為征收房產稅的目的有：增加財政收入，健全地方稅制；調控樓市，降低房價；調節社會分配，縮小貧富差距。文章通過對這三個方面的分析得出房產稅功能的實際情況與理論情況有差距。在對房產稅功能分析的基礎上，結合滬渝試點的情況和國外房產稅實踐的經驗提出了五條建議，分別是培育房產稅為地方主體稅種、建立完善的房產價值評估體系、給予地方更多稅收自主權、保障納稅人的表達權和推進房產稅立法。

[關鍵詞] 房產稅改革；功能分析；優化路徑

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 043

[中圖分類號] F810.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）11- 0099- 03

1 問題的提出

2011年1月28日我國上海、重慶兩地開始了房產稅改革試點，開創了向個人擁有住房征收財產稅的先河。房產稅改革一經提出，就引發了民眾、學界和媒體的熱議，2018年3月4日十三屆全國人大一次會議發言人張業遂表示，目前正在加快進行起草完善法律草案、重要問題的論證、內部征求意見等方面的工作。全面推開房產稅改革勢在必行。

對于房產稅改革的目的，樓繼偉（2013）指出，完善房產稅等相關制度，有利于穩定市場預期，引導居民形成合理的住房消費，也有利于為地方政府提供持續、穩定的收入來源。我國房產稅改革自2011年試點至今已過去了7年，開征房產稅實際上是否達到了上述目的？當前要在全國推開房產稅改革可以從滬渝試點和國外房產稅制實踐中借鑒哪些經驗？這些問題依舊值得人們去探討。

2 我國房產稅改革的功能分析

學界關于房產稅改革的目的大體可歸于三個方面：一是增加財政收入，健全地方稅制；二是調節社會分配，縮小貧富差距；三是調控樓市，降低房價。

2.1 增加財政收入，健全地方稅制

房產稅的首要作用就是增加地方財政收入。房產稅自開征以來，一直是美國地方政府財政收入的主要來源。但我國學者郭宏寶（2011）認為房產稅在我國成為地方主體稅種的道路還是很遙遠的；并且存在著復雜的技術問題，評估和征管成本高（白彥峰，2012）。從房產稅改革試點實踐來看，上海市2012 年公共財政收入為4 343. 5 億元，房產稅收入為92.6 億元①，占比約為2%；重慶市2012年公共財政收入為1 703.49億元，其中房產稅收入為27.43億元②，房產稅收入占公共財政收入的比重約為0.2%?？梢?，在滬渝試點中房產稅并沒有成為地方主體稅種，與發達國家的情況相去甚遠。但是“土地財政”是不可持續的收入增長機制，政府不可能長期依靠賣地來維生，房產稅改革具有必要性。

2.2 調控樓市，降低房價

從理論上來看，房產稅一方面增加了住房持有者的成本，可能引導人們更多地選擇租房等其他方式，從而降低了購房需求，另一方面能夠打擊投機行為，從而從供求兩方面對房價產生影響。但這是理想化的模式，在我國房產稅對房價調控只能起到極其微弱的作用。房價上漲不只是一個純市場性的行為，僅僅依靠房產稅等政策難以達到預期效果（郭宏寶，2011）。因此即使房產稅增加了購房成本，也不會實質性地帶來住房需求的下降，無法起到打擊投機的作用（劉劍文，2014），反而可能推動價格進一步提高（張薇，2016）。但是也不能完全否認房產稅改革影響房價的作用（賈康，2013）。

2.3 調節社會分配，縮小貧富差距

房產稅具有稅基不易隱藏、稅負不易轉嫁的優點。其調節社會分配的作用被學界普遍認同。但是房產稅調節分配作用的有效發揮很大程度上取決于稅制的精密性和科學性（劉劍文，2014），關鍵在于減免制度（Bowman，2008）。房產稅實際上對高收入群體的影響較小，房產稅只占其收入的一小部分，而對中低收入群體的影響較大，因此缺乏有效的稅制，尤其是減免制度的設計，房產稅不僅無法調節社會財富，可能還會產生累退效應，從而導致貧富差距不斷加大（Lyonsetal，2007）。

3 我國房產稅改革的優化路徑

3.1 培育房產稅為地方主體稅種

房產稅收入在西方發達國家地方財政收入中占比很大。美國以“寬稅基”為原則，其房產稅約占地方財政收入的30%，地方稅收收入的70%。而我國滬渝試點中稅基過窄，且以房屋原值作為計稅依據，房產稅增收的功能大打折扣。因此，筆者認為可以借鑒國外經驗擴大稅基，但考慮到我國特殊國情，不能照搬國外經驗，在擴大稅基的同時應該適當減少土地出讓金，并建立科學合理的減免制度，以減輕納稅人稅負，更好地實現調節社會財富的功能。

3.2 建立完善的房產價值評估體系

大部分發達國家都采用房屋價值計征法，如美國、日本、加拿大、荷蘭、德國、西班牙等。這種方法的稅基較大，能夠為地方提供較充分的稅源，并且較好地反映了納稅能力。而我國按照房屋原值計征使得稅基過窄，增收功能弱化。同時，按原值征稅還會使得不同年代的房產稅負存在明顯差距，引發了公平性問題。我國要建立完善的房屋價值評估體系，首先在評估機構、人員方面，應當選擇專業、中立的評估機構，并嚴格篩選評估人員，對他們進行業務培訓；其次在評估指標選擇上，應該合理設置評估指標；再次，在評估信息方面，要建立透明公開的統一信息平臺；最后，在評估爭議處理上，允許納稅人表達訴求，并建立專門處理爭議的機構。

3.3 給予地方更多稅收自主權

房產稅是地方稅，在西方國家，如美國、阿根廷、德國，都是由地方政府征管房產稅。稅收是納稅人為獲得政府提供的公共品和公共服務而支付的“文明的對價”，因此房產稅的征管應該按照公共選擇機制進行（任強，2015）。我國各地的經濟發展水平、人口結構、房價高低等方面存在較大差異，居民需求層次不同，不能采取“一刀切”的稅制。并且，地方政府相比于中央政府在征收房產稅時更加具有信息優勢，征管效率更高。因此，我國應該給予地方政府在稅率上更多的決定權，可以由全國人大確定稅率的上限和下限，地方政府根據當地情況靈活調整。

3.4 保障納稅人的表達權

我國應當給予納稅人充分的表達權、參與權和監督權。首先，在房產稅征收前應通過聽證會、專家座談會等廣泛吸納民眾意見，在稅制確定過程中反映民眾訴求；其次，在房產稅管理方面應推進房產評估和減免、稅收使用等方面的信息公開，保障納稅人的監督權；最后，借鑒國外“用腳投票”機制，適當放開我國的戶籍準入制度，降低人口遷徙的成本和阻力（張思路，2012）。這樣一來，一方面能夠促使政府轉變職能，真正以民生為導向，自覺將稅收收入用于公共支出，在地方間形成良性競爭，另一方面民眾能夠更理性地對待房產稅改革，自覺納稅，最終在政府與居民之間形成財政收支的良性循環。

3.5 推進房產稅立法

稅收法定不僅為其提供了合法性，而且能夠更好地統合公意，達到善治（劉劍文，2014）。我國正在推進的房產稅改革仍然是由國務院主導，地方行政機關具體發布行政指令全國人大的立法還處于缺失狀態，雖然十三屆全國人大一次會議發言人張業遂表示正在制定房產稅法律草案，但不可否認自試點以來房產稅改革長期缺少相關立法，不符合依法治國的要求。因此，應當充分發揮全國人大在房產稅立法上的作用，實現依法治稅。同時也需要看到房產稅立法是一個非常復雜的過程，需要給予較長時間去解決。因此在推進人大立法的同時，也要鼓勵先行先試，在總結滬渝試點經驗的基礎上增加試點城市，最終實現全面推開。

主要參考文獻

[1]劉劍文.房產稅改革正當性的五維建構[J].法學研究，2014，36（2）：131-151.

[2]賈康.再談房產稅的作用及改革方向與路徑、要領[J].國家行政學院學報，2013（4）：35-41.

[3]郭宏寶.房產稅改革目標三種主流觀點的評述——以滬渝試點為例[J].經濟理論與經濟管理，2011（8）：53-61.

[4]劉洪玉.房產稅改革的國際經驗與啟示[J].改革，2011（2）：84-88.

[5]白彥鋒.房產稅未來能成為我國地方財政收入的可靠來源嗎[J].經濟理論與經濟管理，2012（5）：57-64.

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[9]Bowman J H.Property Tax Circuit Breakers in 2007：Features，Use and Policy Issues[R].New Lincoln Institute Policy Focus Reports，2008.

[10]K Lyons，S Farkas，N Johnson.The Property Tax Circuit Breaker：An Introduction and Survey of Current Programs[R].Center on Budget and Policy Priorities Report，2007.