國土空間規劃編制的幾點思考

賈志剛

【摘 要】國土空間是人們賴以生存的基礎保障，也是我國生態文明建設的重要組成部分，隨著社會經濟的快速發展，國土空間面積逐漸減少，呈現失衡失序的狀態。這就需要大力推進生態文明建設，構建完善的國土空間治理體系，轉變國土資源開發利用方式?；诖?，下文主要對國土空間規劃編制進行相關思考。

【關鍵詞】國土空間；空間規劃；規劃編制；國土規劃

建設生態文明，是黨的十七大提出的戰略任務，十八大明確提出建設美麗中國，實現中華民族永續發展，凸顯了生態文明建設的戰略性、基礎性地位。2017年黨的第十九次人民代表大會對于生態文明建設和綠色發展高度重視，指出我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，生態文明建設功在當代、利在千秋，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。

一、國土空間相關概述

國土空間是經濟社會高質量發展的基本載體，是人民賴以生存和發展的幸福家園，特別是在“兩個一百年”奮斗目標交匯的關鍵節點，我國即將進入全面建成小康社會決勝期，必須堅定實施鄉村振興，區域協調發展、可持續發展等重要戰略，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。近年來，優化國土空間開發格局普遍被認為是關系我國經濟社會可持續發展的戰略問題，是推動“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的重要路徑。特別是在經濟社會快速轉型背景下，基于各區域的資源基礎和發展目標，空間功能和結構不斷擴展，主導功能日益凸顯。在識別和定位不同區域國土空間功能特征方面，國內外已出現從生態系統價值、氣候變化、資源環境承載力，生態位理論，適宜性，生產、生活和生態等“三生”視角對國土空間格局進行分類、優化、重構。各部門各省市不斷推進基于各類保護紅線劃定以及各類空間的協調有序開發，借助“多規合一”、國土空間規劃等工作，進行了一系列的研究和實踐。國土空間利用是一個典型的動態復雜系統，其識別特征包括國土空間系統要素、互饋機制及其動態演變規律等方面。各級政府部門必須清楚識別各類空間資源要素配置狀況及發展趨勢，為認清和守好底線，協調各類空間保護與利用、構建科學空間管制體系提供基礎；為建設美麗中國、美麗浙江提供基礎保障。推進經濟和環境可持續與均衡發展，構建高品質生產、生活、生態空間，勾繪保護與開發融為一體的空間藍圖，為高質量發展提供重要保證。

二、國土空間規劃對生態環境的重要作用

建設用地碳排放強度遠遠高于其他土地，控制國土開發強度就成為綠色低碳發展的根本要求。國土開發強度是指單位國土面積上的經濟社會投入規模，可用建設用地占區域國土面積的比例近似地反映。此外，按照維持生物圈碳平衡的要求，未來要實現碳中性的目標，即人為排放的二氧化碳與通過人工措施吸收的二氧化碳動態平衡，可以此確定區域國土開發強度的適當指標。其次，構建基于低碳導向的國土空間組織體系，是優化國土空間開發格局的基本指向。按照綠色低碳發展要求，有必要從碳增匯和碳減排兩方面出發，調整優化國土空間利用結構。碳增匯方面，林地、濕地是具有凈碳吸納能力的兩類土地，要繼續盡可能增加；對于陡坡耕地及其他生態條件脆弱的耕地，在解決好糧食保障和農民增收問題的前提下，應有計劃、有步驟地安排退耕。碳減排方面，我國建設用地的碳排放強度是其他土地類型碳排放強度的數十倍乃至上百倍，建設用地中工礦用地碳排放強度又顯著高于城鄉住宅和交通用地的排放強度。目前珠三角、長三角等地制造業比較發達的城市，工業用地占比普遍超過40%，而國際上一般只有5%～8%。因此，在繼續從嚴控制建設用地規模擴張的同時，要著力優化建設用地結構，大幅度壓縮工礦用地規模和比例。

三、國土空間規劃編制策略

（一）實行國土資源利用統一分類和統一調查

改變國土資源利用分類由各自主管部門主導、標準各異的現狀，統籌整合城市規劃、土地利用總體規劃等對于土地的分類標準，形成統一銜接的分類體系。將第三次全國土地調查調整為自然資源調查，增強調查的全面性、系統性，系統查清全國自然資源的數量、質量、權屬、分布等情況，形成各方認同、共享的調查數據，為自然資源的權屬管理、國土空間規劃編制、信息平臺的搭建奠定堅實基礎。

（二）落實主體功能區劃

在《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中明確指出，要按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的原則，分析和明確不同區域的功能定位和發展方向，將區域經濟規劃和環境保護目標有機結合起來。黨的十八大報告中也明確提出，生態文明建設的重要任務之一就是優化國土空間開發格局。同時以皋市為例：《江蘇省主體功能區規劃》中，如皋市為重點開發區域，該區域的功能定位為區域重要的經濟增長極，具有較強國際競爭力的制造業基地；具有一定影響的新型城鎮密集帶；輻射帶動能力強的東方橋頭堡；我國重要的高效農業示范區；全省率先基本實現現代化的重要保障區。以此為依據，構建高效協調可持續的國土空間開發格局。

（三）加強生態文明建設

黨的十八大報告提出：面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位?！渡鷳B文明體制改革總體方案》提出：“樹立綠水青山就是金山銀山的理念”、“劃定并嚴守生態紅線”。土地規劃由于不管控建設用地性質和強度，難以從源頭上控制生態敏感區域的建設訴求，該區域往往成為利益團體爭奪的焦點。生態文明體制改革需要土地規劃將生態環境保護擺在更加突出的位置，樹立底線意識，優先落實生態保護紅線，協調好城鎮開發邊界、基本農田紅線、生態保護紅線之間的關系，完善土地用途管制制度，優化國土空間格局。

（四）建立高效便捷的審批監管體系

在建立空間規劃體系和用途管制制度的同時，結合政府機構職能改革，對現行國土空間管控的政策法規、制度規范等進行梳理，整合國土空間轉用審批事項，明晰審批權限，重構空間轉用審批流程。將建設項目占用耕地、林地、濕地等土地類型的審批職責歸并到自然資源管理部門，辦理國土空間用途審批或許可，落實國家統一國土空間用途管制的要求。搭建統一共享、上下銜接的國土空間基礎信息平臺，將基礎調查數據、空間規劃、政務管理等納入平臺，自然資源部門及相關部門在共同的平臺上，依據國土空間用途管制要求和項目準入條件，對不同類型空間的轉用實行信息化審批管理，提升國土空間治理能力。在不影響用途管制效果的前提下，按照“放、管、服”改革要求，合并精簡現行的審批手續或許可管理，提高行政效能。如將項目建設合規性審查涉及的建設項目用地預審、項目選址意見書、建設用地規劃許可證合并為國土空間規劃許可證，將項目建設占用耕地、林地、濕地等轉用手續的辦理統一為國土空間用途轉用許可證，推進“多證合一”。

四、結語

世界范圍內的環境問題甚至是環境危機已經為我們敲響了警鐘，加快轉變經濟發展方式，科學開發我們生存和發展的空間，已經刻不容緩地擺在我們面前。優化國土空間規劃有助于城鄉發展、區域發展、人與自然的和諧發展，能夠滿足我國可持續發展要求，是促進地區經濟建設的重要方式。由此可見，優化國土空間的規劃編制對貫徹落實社會經濟建設具有重要意義。

【參考文獻】

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