從同體與異體監督到協同監督的探索實踐

文/中國移動通信集團重慶有限公司

隨著中央不斷加強反腐敗力度，紀檢監察機構從屬于當地單位而引起的“機構獨立性不夠、相對松散、授權不足”等問題日漸顯現。中國移動通信集團重慶有限公司（以下簡稱重慶公司）積極探索內部監督工作新模式，在2017年區域機構改革中嘗試開展黨群紀檢協同監督、業務人員與黨群紀檢人員共同監督的工作實踐，在一定程度上開始了從同體監督、異體監督到協同監督的轉變。

同體異體監督的做法與不足

同體監督是指監督主體與監督客體屬于同一個組織或系統的方式，是一種傳統的自我監督。異體監督是指監督主體與監督客體來自不同的組織或系統，兩者無直接利害關系或隸屬關系，是來自本級系統之外的一種監督。重慶公司在2017年之前主要還是采取同體、異體監督模式，發現和處理基層單位存在的問題。該模式下的監督并沒有形成合力，各自存在著難以解決的問題，最終表現為發現問題的能力不足。

同體監督的主要做法和不足

同體監督主要為班子之間的同級監督和內設機構及人員的監督。

班子同級監督的對象是該單位領導班子成員，班子成員之間既是分工協作的關系，也是互相監督的關系。主要領導對班子所有成員負責，承擔主體責任；班子成員要在分管范圍內，監督主要領導部署工作、行使權力的過程，覺得確有問題應當及時向其提出，必要時可以直接向上級黨組織報告。重慶公司所屬單位在班子同級監督層面上，特別突出了應當要由班子成員擔任紀檢委員，對本單位監督責任負總責，在選人用人、“三重一大”集體決策過程當中都要重點聽取紀檢委員的意見，對班子行使權力進行監督。紀檢委員在年度向公司紀委述職評議時，要重點點評對班子成員的意見和建議，作為監督成果的體現。

內設機構及人員監督的對象是該單位班子成員以下的經理人員及員工。體現在公司各級單位設置黨群紀檢部門及專職紀檢人員，履行日常監督職責。黨群紀檢部門負責對年度監督工作提出整體計劃和方案，一般包含選人用人監督、三重一大監督、嵌入式監督、兩個責任履行監督等項目，并推動落實。專職紀檢監察人員負責直接開展檢查、執紀、問責工作，并就發現的問題形成整改和問責建議，實現監督閉環。

同體監督的不足主要表現在三個方面：一是對領導監督太軟。同體監督人員人事編制、績效考核評定等日常管理都隸屬于原單位，地位上具有附屬性，很難開展對本單位領導班子特別是“一把手”的監督。即使開展了監督，也容易流于形式。二是監督未形成合力，權威性不足。各單位普遍設置了一名專職紀檢人員，雖然在形式上滿足了全覆蓋的要求，但實質上一些監督職責根本無法履行，較多本該同體監督處理的問題被提到上級紀委來處置，沒有在本單位形成監督合力。三是上報問題的原動力不足。監督發現問題以后，后續處置環節將會影響到領導人員甚至單位的形象，更嚴重的會影響單位績效和全體人員的薪酬。于是，本級同體監督就容易產生“家丑不外傳”心態，有“捂蓋子”的行為，不愿意主動暴露問題。

異體監督的主要做法和不足

異體監督主要采取了上級對下級專項檢查的方式。中國移動將上級對下級的監督檢查形象描述為“三橫N縱”的監督體系：“三橫”指的是集團公司、省級公司、地市公司；“N縱”指的是市場經營、采購等各個業務領域條線。在這個監督體系下，每一個層級都在各個業務條線上履行監督檢查職責，每一個業務條線都要將自己的監督貫穿各個層級。在“橫”的方面，2015年至今，重慶公司已經先后開展各類監督檢查170余次，特別是內部巡察已經實現了對所屬單位全覆蓋。在“N縱”方面，自2015年推進嵌入式廉潔風險防控以來，制定了17個業務和管理領域手冊，完善了90余項制度流程，梳理了300余項廉潔風險點防控措施，其中A級重大廉潔風險點50余項，對下級單位進行監督檢查20余次。

異體監督的不足表現在三個方面：一是監督成本高。專項檢查組人員往返、前期組內培訓、后期報告討論等均產生一定的費用。二是監督及時性較差。專項檢查人員檢查完畢后即撤場離開，無法保證常駐在被監督單位，形成了事后監督、問責威懾作用較大，事前、事中防范作用較小的現實狀況。三是監督遇到的阻力較大。異體監督發現問題后，公司的問責一般較為嚴厲，被監督單位容易產生抵觸情緒，相關人員則容易產生明哲保身情緒，不愿意如實向專項檢查人員講述真實情況。

實施協同監督的探索實踐

單一的同體監督或異體監督都各有利弊。經過探索與實踐，重慶公司認為，必須采用協同監督的方式，突出同體、異體監督各自的特點和優勢，形成上下全覆蓋、1+1＞2的工作格局。

2017年，重慶公司根據重慶大城市大農村、管理幅度大的特點，對原38個區縣分公司進行跨區整合，城區整合為3個分公司，區縣整合為7個事業部，實行“一企兩制”管理，原有分公司分為一、二、三類的模式不再繼續。同時，結合管理模式改革，10個區域機構均新設黨委，賦予其選人用人權限和監督權限，開展了協同監督的探索與實踐。

監督機構和人員的重組

重新規劃同級監督架構。一是事業部層面由班子成員擔任紀檢委員，紀檢委員一般不在區縣分公司任具體職務，一定程度上實現了專職化；二是機構合并后，各單位黨群紀檢部（綜合部）為首批設置機構，一些偏遠區域還增設部門副經理，配合經理主抓黨群紀檢工作；三是在城區分公司和事業部設置專職黨群、紀檢人員，區縣分公司改為設置兼職黨群、紀檢人員，解決了原有部分體量小分公司設置專職監督人員后工作量不飽和的問題。

新設派駐監督人員。參照中央的規定和要求，重慶公司由黨委辦公室、紀委監察室選派人員，作為公司黨委、紀委派駐在該單位開展工作的代表，監督所在單位是否按照公司黨委、紀委要求完善黨風廉政建設工作。派駐人員編制、人事關系、工資發放、考核評定均由公司統一負責，不由派往單位掌控，確保了派駐人員的獨立性。目前，重慶公司已經在全部區域機構派駐了黨群、紀檢人員，派駐人員通過審閱會議記錄、開展專項檢查、受理當地舉報、核查問題線索等方式，對所在單位領導班子及各級黨員領導干部、關鍵崗位員工履職盡責情況進行監督。尤其重要的是，公司確定了派駐人員匯報問題制度，規定派駐人員定期將發現的問題向公司黨委、紀委進行匯報，派駐人員可以將發現問題的情況直接向派駐單位黨組織書記、紀檢委員溝通并督促解決，樹立派駐人員的威信。

探索黨建和紀檢協同監督

重慶公司在區域機構組建了黨群紀檢部后，黨群紀檢部內的本級黨群紀檢人員、派駐黨群紀檢人員構成了一個整體團隊。在職責分工上，派駐人員重點關注黨紀條規、公司制度、集團和市公司部署等貫徹落實情況，主要監督區域機構班子成員，延伸了解所屬單位經理人員履職情況，運用上級精神推動工作；本地人員重點關注本單位黨委部署貫徹落實情況，全面掌握本單位具體執行措施及人員履職情況，主要監督本級所屬單位經理人員及關鍵崗位員工，運用本地資源推動工作。發生需要集體協同的工作事項，黨群紀檢團隊將整合開展工作。主要的協同工作事項如下：

提醒協同。黨的組織要加強對領導干部的日常管理監督，通過民主生活會等方式，督促黨的領導干部經常開展批評和自我批評，敢于正視、深刻剖析、主動改正自己的缺點錯誤。紀檢人員在日常工作中，就是要及時將受到提醒談話、誡勉談話、函詢和紀律處分的黨員領導干部名單提供給黨建工作人員，由黨建工作人員在民主生活會等日常工作中安排受處理人員作出說明或者對照檢查。

檢查協同。對基層黨組織履行主體責任、監督責任的檢查和考核，可以通過黨群紀檢團隊共同檢查的模式來予以解決。黨建、紀檢人員定期進行黨的建設（含反腐倡廉建設）情況考核，對基層黨組織黨的建設情況進行摸底排查，將考核成績納入到黨組織書記、紀檢委員、黨組織委員個人績效當中。2016年以來，重慶公司已經建立了一整套完善的考核機制，考核內容分為現場檢查、民主測評、述職測評等多個部分，權重占個人年度績效的10%以上，極大地促進了公司各級黨員領導干部對黨建和反腐倡廉工作的重視。

執紀協同。黨建紀檢團隊有效解決了以往各單位配置一名紀檢人員無法開展執紀核查的問題。除了市公司黨委管理干部由市公司紀委直接核查以外，區域機構管理干部問題線索可以直接由區域機構進行核查，派駐人員和本地人員共同組成核查小組，對自收或交辦的本區域范圍內問題線索進行核實。對于部分敏感事項，還可以進行跨區域協同，交由其他區域機構黨建紀檢團隊處理。這種執紀模式提升了本地監督人員的權威性，使得本地監督人員也能處理涉及經理人員的案件核查工作；暢通了案件核查的證據調取流程，部分涉案證據由市公司保管的，派駐人員可以協調處理；同時案件處理權交給本地單位也降低了派駐人員參與的阻力。

問責協同?！吨袊伯a黨問責條例》中明確規定，問責決定可以由有管理權限的黨組織作出，其中對黨的領導干部，紀委和黨的工作部門有權采取通報、誡勉方式進行問責。黨建紀檢團隊協同起來，對存在問責情形的事項進行調查，組成問責合議委員會，對應給予黨內問責事項集體討論研究，從基礎黨建工作、遵守“六大紀律”情況等多個方面綜合向本級單位提供考核、問責的基礎資料，嚴格按照“四種形態”的維度履行問責職責。

探索業務和黨群紀檢協同監督

根據集團嵌入式廉潔風險防控工作的要求，業務部門和黨群紀檢部門共同推進嵌入式工作。業務部門負責落實、推進本專業領域嵌入式防控工作的各項具體任務，監督公司所屬單位在本專業領域內執行嵌入式工作情況；紀檢部門負責協助、督促業務部門建立健全嵌入式防控機制，監督業務部門及所屬單位推進嵌入式工作的情況。

業務部門履行主體責任。對“N縱”范圍內有關業務環節進行業務監督，對本業務條線內是否存在廉潔風險進行研判，并就風險情況制定防控措施，同時對防控措施的落實情況進行監督檢查。實踐中，業務部門將日常業務檢查與嵌入式檢查結合起來，既看所屬單位業務規范執行情況，也看嵌入式防控措施落實情況。對防控落實不到位的，業務部門按照《問責實施辦法》規定，可以通過約談、責令檢查、通報批評、績效扣罰等方式來進行處置。

黨群紀檢部門履行“監督的再監督、檢查的再檢查”職責。一是就是否存在廉潔風險、廉潔風險大小提出建議。一般而言，發生案件的、外部檢查經常指出的問題點，是廉潔風險較大的環節。黨群紀檢人員要經常收集公司的案件和發布的問題，與業務部門共同研究，提出針對性防控措施。二是對業務部門推進嵌入式工作進行督促。督促業務部門就嵌入式工作開展情況向分管領導、主要領導進行匯報，對業務部門是否開展檢查工作、檢查是否發現問題、就發現的問題是否進行問責進行監督。

探索嵌入式檢查過程中的協同

重慶公司現行的嵌入式檢查分為三個層面，即：基層單位層面、職能部門層面、公司督導組層面?；鶎訂挝粚用婧吐毮懿块T層面是相互促進的關系，基層單位主要向職能部門反饋分冊的執行情況和落實過程中是否有防控措施乏力、新增風險點情況；職能部門主要督促基層單位落實分冊，同時吸收判斷基層單位的合理意見，對分冊進行調整。公司督導組層面是由紀委監察室牽頭的“監督的再監督”，對基層單位、職能部門是否按照公司嵌入式指導意見開展工作進行監督檢查，指出分冊中存在的不足和執行中存在的不足。

一年多來，重慶公司深入開展跨區整合、大力推進協同監督，通過派駐黨群和本地黨群、派駐紀檢和本地紀檢的協同，組成黨群紀檢團隊開展監督，解決了紀檢機構從屬于當地單位而引起的獨立性不足的弊端；通過黨建、業務和紀檢的協同監督拓展監督領域，強化主體責任和監督責任，構筑了立體全面的監督空間，取得了一定成效。在協同監督深入推進的大環境中，重慶公司深挖存量，已經先后有3名員工在擠壓過程中主動交代前期違紀違規問題；公司增量控制成效也在顯現，2017年上半年，公司整體信訪數量呈現下降趨勢，同期下降達到52.53%。重慶公司將在集團指導下，進一步探索有效管用的監督模式，著眼于發現問題、擠壓腐敗，實現監督效能的最大化。