大數據環境下政府數據開放共享的特點分析與現狀初探

張麗巖 馬健

在當今信息爆炸時代，數據已成為政府掌握的核心資產，如果政府數據獨立封閉，則不能將其潛力轉變為實際效益，而只有將數據對外開放，通過與信息開發利用者、信息技術、信息制度等信息生態要素互動，才能構建良好的政府形態。本文從政府數據開放的屬性和特點入手，結合實際情況，從政府數據開放的基本概念、屬性與特點分析、現狀分析、存在的主要問題分析，采用文獻研究法、比較分析法、多學科研究法等方法，分析了了滿足政府數據開放安全要求的數據屬性與特點，對促進政府數據開放、保障數據安全具有政治、經濟、社會等多重價值和重大意義。

1.引子

數據是一種極具價值的資源，是政育掌握的核心資產之一。長期以來，數據是政府治理國家的有效工具，政府已經逐漸成為最大的數據生產者與擁有者。大數據時代，政府數據爆炸式增長，信息不對稱日益加劇，格局也發生了根本改變，同時，公眾的數據使用意識和使用能力較大提升。另一方面，數據已經轉變為重要的生產資料，政府數據開放的需求日益增強。2016年12月，國務院通過了《“十三五”國家信息化規劃》，提出了要打破各種信息壁壘和孤島，推動信息跨部門，跨層級共享作用[1-21。但是，數據開放和共享還不到位，保障政策和措施亟需完善。

2.數據價值

數據已成為國家基礎性戰略資源，政府數據開放是大數據時代一項具有創新性的治理變革和巨大生產力，具有政治、社會、經濟等多重價值與重大意義[3-4]。

2.1 政治價值

具體而言，有三方面作用：①政府數據開放有助于加決透明政府、開放政府的建設進程，積極提升政府公信力；②促進政府體制改革，實現政府的公共服務化轉變；③推動政府數據開放，有助于提升國家的腐敗防治水平，數據開放是國家治理腐敗的重要利器。

2.2 經濟價值

大數據時代的來臨，促使數據不僅是重要的經濟創新資源，也成為國家的戰略資源。從這個意義上說，政府數據開放對經濟的創新發展具有兩大意義：一是營造創新創造的社會氛圍和條件，激發社會群眾創新的活力。二是直接促進大數據產業的發展，助推經濟轉型。

2.3 社會價值

一是提升社會公共服務能力和社會服務效率。實現政府數據開放，能夠推動政府信息之間的鏈接與共享以及政府部門縱橫關系的協同，進一步提升政府公共服務效率.降低運營成本。二是有助于政府充分掌握社會經濟運行的內在規律，及時獲取社會事件之間的內在聯系，為國家決策、問題處置提供科學依據，提升社會治理的精準程度。三是有效防范社會風險的發生。利用大數據的開放與跟蹤研判，構建快速有效的社會應急策略，降低社會風險程度。

3.政府數據開放共享的相關概念

3.1 數據與信息

數據常用于計算機領域，是通過感覺器官或觀測儀器所獲得的客觀事物運動狀態，進而所形成文本、圖像等形式的一種反映。政府數據開放的對象是數據，意味著開放的數據是底層最原始的記錄，未被加工解釋過的[5-6]。

信息是經過加工，具有關聯關系和一定意義的、能夠存儲和處理，可以通過語言、文字和圖表交流和展示的數據。信息是人類用以認識和改造世界，創建一切宇宙萬物的最基本單位。

數據和信息相互交織，之間存在著一定的必然聯系：信息來源于數據，是被加工處理、在一定高度進行抽象的有意義數據。

3.2 數據開放與信息公開

（1）信息是被解讀過的，數據是原始、可再利用的。通常來說，信息是被人為解讀和加工處理的數據，具有一定的含義。政府信息是法律術語，由相關法律條款來明確定義。

數據是信息的載體和來源，一般是原始和未被處理的。數據不僅指傳統結構化數據，還包括音視頻等海量非結構化數據。政府數據是一個技術詞匯，可進一步分析處理、挖掘其內在隱藏的價值[5]。

（2）公開通常是單向的，許多信息一經公開便再無下文，這使得政府信息未能發揮其巨大的經濟社會價值。

數據開放強調主動性，指政府利用信息平臺主動提供原始數據，這些數據一般是機器可讀、無需授權和可利用的。因此，數據開放核心是挖掘具有價值的信息。

（3）信息公開是前提和基礎，對應的是公眾的知情權。政府信息公開程度通常與政府透明度密切相關。

數據開放的目標是數據應用，知情權只是前提。數據通?？紤]的是公眾參與權，更關注的是數據的利用效率。政府數據開放力度通常與社會民主程度和國家創新能力相關。

3.3 政府數據開放與信息公開

政府數據開放與信息公開兩者相互聯系，但又有所區別，其側重點不一樣[3-5]。

（1）開放程度方面：“數據”和“信息”的開放程度不同，傳統“政府信息公開”側重于信息層面，公開的多數是信息文件或經過分析處理后的統計數據；而“政府數據開放”是高一層次的開放，將信息公開推進到了數據層。因此，政府“信息公開”不完全等同于政府“數據開放”。

（2）開放目的方面：“政府信息公開”目標是保證工作知情權，提高政府透明度，核心是“知”；而“政府數據開放”的目標是政府數據的利用，提高數據的利用率，發揮其價值，核心在“用”。簡而言之，“政府信息公開”是一種責任，“政府數據開放”是一項服務。

（3）實施過程方面：“政府信息公開”是政府層面上的，一旦公開即已完成目標； “政府數據開放”不僅關注政府層面，還關注使用者層面以及之間的互動，其目的是數據得到充分利用并產生最大價值。

綜上所述，開放政府數據是政府信息公開在大數據日扦弋的深入發展。政府信息公開是前提與基礎，政府數據開放是發展與躍進，兩者之間存在銜接與遞進的關系。

3.4 政府數據開放與政府信息資源利用

政府數據開放與過去常用的“政府信息資源再利用”存在一定差異。

政府信息資源利用是有限度的，通常需要政府的授權與許可，而政府數據開放在權限范圍內是免于授權的?！罢畔①Y源再利用”針對的對象是“信息”，而不是“數據”。

以上相關概念之間關系的辨析參見圖3.3，從左至右表示“開放目的”，從“知情”提升到“利用”，從下至上表示“開放層面”，從“信息層”深入到“數據層”。由圖可知，傳統“政府信息公開”側重信息層面上的公開；“政府數據開放”側重數據層面上開放。 “政府數據發布”在一定程度上涉及數據層，但其主要目的還是保證公眾知情權；“政府信息資源增值利用”其目的雖在于利用，但其利用過程仍是有限制的，其利用的資源是經過加工處理的。

4.政府數據開放的屬性和特點

政府數據開放是近年來政府信息化領域的研究重點，作為一種公共產出形式，其目的是為公眾提供更便利的信息服務，是一種公共服務實踐。

4.1 政府數據開放的固有屬性

（1）海量性。政府各個部門在履行各自職責過程中產生、收集和保存了海量與公眾生活息息相關的數據，成為社會最大的數據保有者，因此在權限范圍內、有關國家機密、法律限制的數據之外，開放的數據量是巨大的、海量的。

（2）開放性。數據的流動性決定了政府數據開放需要對外開放才能完成流通環節。開放性不意味著簡單地將政府數據隨意開放，更重要的目的是通過數據的開放來產生更多的公共價值。

（3）存儲性。政府信息具有時效性，制約著公共決策的客觀效果，而數據的存儲性避免了這樣的缺陷，保證了大數據時代下海量數據資源的安全性與穩定性。

4.2 政府數據開放的特有屬性

（1）公共性。政府數據開放的主體是政府部門，政府的數據開放必然具有公共性。但是，政府對于除自身產生的數據之外的數據只是擁有者而非所有者，因此，大數據蘊藏著巨大社會價值的同時也帶來了巨大的挑戰——即個人隱私信息的保護。政府在進行數據開放的過程中，必須對個人隱私等敏感信息進行脫敏處理，然后才能對外開放。

（2）強制性。發達國家和地區都是在保證立法的基礎下推進政府數據開放的，因此，政府數據開放在使用時都要受到法律強制性的約束。

（3）服務性。政府數據開放從本質上來說，是政府為提升公共政策透明度所實施的一種服務，增加社會公眾的公共福利。

（4）互動性。信息公開為單向的，而數據開放則是互動流通的，它強調的是主動向公眾提供數據，當公眾獲取和分析數據后，進一步監督政府決策并積極反饋給相關數據部門，促進政府與公眾之間良性互動發展。

（5）自由與平等性。政府數據開放是一種新的趨勢，任何人都可以免費、無需授權、自由地獲取、使用政府開放的數據，并且可以再利用與重新分配這些數據。

4.3 政府數據開放的特點

4.3.1 聚焦民生，關注用戶需求

政府數據開放的首要目的是服務于大眾，滿足公眾的需求。政府數據開放能有效提升政府公共服務能力和水平，促進萬眾創新，創造出有助于公眾適應信息日扦吃的更便捷的實用工具和新產品。因此，實施政府數據開放內容也大多集中圍繞在民生需求方面，聚焦民生議題。

4.3.2 統一門戶，開放政府數據集

政府數據開放的核心是建立政府數據開放門戶，其應該是專業、統一和免費的，更方便地為公眾提供服務。

4.3.3 精細維度，促進政民互動

政府數據開放最突出的特點就是開放的精細化與互動性。開放的內容不再是籠統的信息，而是更加精細、準確的原始數據。同時，政府需要積極了解公眾對數據分析、整理后的反饋意見，及附做出相應的回復與調整，形成了良好的政民互動循環。

4.3.4 完整性

大數據最主要的特點之一就是全體性，即去收集和分析更多的數據。由于政府數據開放的公共性要求其必須進行脫敏處理，因此，政府在除了涉及國家安全、個人隱私信息等條件之外，應該將政府的所有數據都進行開放。

4.3.5 可理解性

目前，大部分開放的數據屬于政府的管理層面，專業性較強。未來政府應盡量開放易于使用和理解的數據，降低解讀成本。

5.政府數據開放的現狀

英、美等國的數據開放程度較高，與之相比，我國政府的數據開放程度相對落后，利用水平也不高。隨著大數據時代的到來，我國政府數據開放也已邁出了堅實步伐。

2013年9月，“國家統計數據庫”（網址：http：//data.stats.gov.cn/）上線，提供海量基礎數據服務，目前保有數據近600萬筆。同時，北京、上海等城市相繼開展政府數據開放工作。上海建設了“上海政府數據服務網”，提供212項數據，主要包括交通、教育、金融、衛生、娛樂、安全等領域。蘇州建設了“蘇州市統計調查公眾網（網址：http：//www.sztjj.gov.cn/）”，提供了政府信息公開的功能；目前，蘇州暫沒有系統地開放政府數據。

在法規政策方面，全國層面上我國還未 出臺政府數據開放的相關法律政策，目前，還仍在施行《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007年）。值得關注的是2015年8月，國務院出臺了《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》，其中重點提出我國要在2018年之前建成國家政府數據統一開放平臺，國家進一步強調了政府數據開放的重要性。2017年，江蘇省政府辦公廳5月7日發布今年全省政務公開工作要點的通知，將數據開放細化至各個層面。

政府數據開放貫穿始終的是數據的收集、整合、發布和再利用等一系列過程，最終的目的是使政府數據資源能夠得到充分的發揮和利用。由于我國政府數據開放平臺的建設正處于探索起步階段，因此在現有地方各自建設的數據開放平臺的基礎上仍有很大的進步空間，從國家層面建立統一高效的政府數據開放平臺是一大趨勢，同時，加強用戶互動是政府數據開放建設和運行中最核心、最關鍵的部分，值得各地集中加強建設。

參考文獻

[1]工業和信息化部電信研究院，大數據白皮書[R]，2014.5.

[2]中國電子技術標準化研究院，大數據標準化白皮書[R]，2014.6.

[3]美國總統行政辦公室（浙江大學譯），大數據：抓住機遇、保存價值[R]，2014.5.

[4]蘇州市人民政府，蘇州市信息化“十二五”規劃[R]，2011.5.

[5]鄭磊，高豐.中國開放政府數據平臺研究：框架、現狀與建議[J].電子政務，2015，07：8-16.

[6]丁念，夏義堃.發展中國家開放政府數據戰略的比較與啟示[J].電子政務，2015，07：27-36.