三權分置下農村土地承包權繼承的必要性研究*

李如

三農問題是關系民生的重大問題，多年來一直受到黨中央的高度關注。解決三農問題的關鍵，在于完善農村的基本經營制度，其中最重要的是農村土地權利的歸屬，關乎農民的切身利益。而在農民所擁有的各項權利中，最具經濟效益的是土地承包經營權。根據黨中央新一輪土地改革中提出的所有權、承包權、經營權“三權分置”的改革方向看，在土地所有權歸集體的前提下，承包權才是對農民個人影響重大的權利，決定著權利效益的歸屬。因此農村土地承包權繼承是很有必要的。

首先，與承包權的設立目的相符。在改革開放初期，我國農村的生產力水平較低，溫飽問題一直未能解決。安徽省鳳陽縣小崗村的18位村民在當時的社會條件下冒死簽了一份保證書，由此開始了分田到戶，開創了我國家庭聯產承包責任制的先河。在家庭聯產承包責任制中，土地產權被分為所有權與土地承包經營權，其中所有權歸集體所有，承包經營權則由集體經濟組織按戶分到農民手中。家庭聯產承包責任制的推行，糾正了人民公社化帶來的管理的高度集中和經營方式的過分單調的弊端，充分調動了廣大農民的生產積極性，解放了農村生產力。因此，農村土地集體所有權與土地承包經營權“兩權分置”的模式在當時的社會發展中，較好的發揮了農村勞動力和土地的潛力，解決了當時的溫飽問題，使許多農村地區迅速摘掉了貧困落后的帽子，逐步走上了富裕的道路。

現階段，隨著我國工業化、城鎮化地深入推進，許多農業人口轉向二、三產業，不在單純的以種田為生。農村土地利用制度，從最初作為解決溫飽問題的保障手段，逐漸變成了一種擴大土地經濟產出的市場化工具。截至2016年6月，在我國2.3億的農戶中，流轉出經營權的農戶超過了7000萬，比例超過30%，在相對發達的東部沿海省份，農民流轉經營權多的地區這一比例更高，超過50%。越來越多的農民將經營權流轉出去，土地承包權主體同經營權主體分離現象越發的普遍。順應現階段的發展趨勢，中央提出了在農村實行“三權分置”的土地改革方向。即所有權、承包權、經營權“三權”分置并行。

因此，承包權被分離出來的主要目的是為了順應農村現實發展的需要，更好的保護農民的土地權利?？隙ㄍ恋爻邪鼨嗟目衫^承性能更好的發揮承包權的權能，是穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重要手段，與中央新一輪的土地改革政策相契合。

其次，與農民的意愿相一致。土地在一定時期內是農民賴以生存的最基本的資源，是他們重要的生活和生產資料。由于我國自改革開放后實行的是家庭聯產承包責任制，農村土地所有權歸集體經濟組織所有，所以，土地承包經營權對農民來說就是一項極其重要的財產權。在中央順應農村社會發展變化，提出實行土地“三權分置”改革方向的情況下，誰擁有承包權，誰就擁有與承包權對應的經營權的財產性收益。因此，承包權的歸屬問題對于農民來說顯得尤為重要。而對于其中的繼承問題，根據下文筆者對相關案例的統計分析就可看出，贊同其可繼承的占到大多數。而其他學者的相關調研也顯示，大多數農民都對承包權繼承持肯定態度。

張鈞曾經在云南中部祿豐縣的祿村做的調查問卷反應，在隨機抽取的66戶人家中，認為土地能夠繼承的居然占到100%。并且多數人認為土地能繼承是天經地義，不能繼承是不可想象的事情。后其又在云南的昆明、文山、西雙版納進行了類似的調查，調查的地方既有經濟發展比較好的地區，也有經濟發展落后的地區，最終的調查結果與在祿村的調查相差無幾，大部分的農民都認為自己可以繼承土地承包權。楊學成的調查顯示，對土地使用權，有64.4%的農民認為可以繼承，有68.7%的農民希望土地權利的權能包括繼承權。

因此，肯定土地承包權的可繼承性符合大多數農民的意愿，有利于農業生產的持續發展以及農村社會的穩定。

最后，能夠最大程度的實現土地的經濟效益。土地的改良是漫長的過程，因而要求土地使用者在耕種土地的過程中要愛護土地，不能為了追求短期產量過度的使用農藥化肥。而讓農民能自覺保護耕地的前提條件是這塊耕地得是自己的，很少有人能做到長期自覺愛惜不屬于自己的土地。因此，在法律未明確規定土地承包權可以繼承且司法實踐中各法院對繼承大多持否定態度的情況下，要求農民積極改良土地是不現實的。

確定土地承包權能夠繼承，穩定土地承包關系長久不變，能夠讓農民產生歸屬感，從而更加愛護自己的土地。隨著我國由農業社會向工商業社會轉型，農村土地出現大量流轉的現象，農民群體出現高度分化，單純以農業為生的純農戶已經越來越少。分化后不同類型的農民，對于土地經營權的行使方式有不同需要。不能自己經營土地的農戶，一般通過流轉土地來避免拋荒，和獲得相應的收益。這種情形下，更需要農民基于主人翁的態度對流轉出去的土地的使用情況進行監督。由于流轉收益與土地質量直接掛鉤，農民為了自己長遠的經濟利益，必然會注重對土地的保護，舍得投資土地，也會對流入自己土地的經營戶如何使用土地進行監督，防止經營戶為了追求短期利益做出破壞地力的行為。

所以，肯定土地承包權能夠繼承，相當于是給農民吃了定心丸。只有在這種情況下，農民才可能自覺地保護土地，積極地改良土地，從而提高土地的生產力。這與中央穩定土地承包關系并保持長久不變的政策目的相符，是實現可持續發展的重要手段。

農村土地承包經營權是農民一項非常重要的財產性權利，其中關于繼承的問題更是直接關系農民的切身利益。十八屆三中全會后，我國逐步明確了土地制度“三權分置”的改革的方向。在此基礎上，對農村土地承包經營權繼承問題的討論應當轉變成對土地承包權與土地經營權繼承問題的探討。而根據中央提出的保護農民土地承包權，流轉其經營權的精神，顯然經營權的繼承不需要過多討論，應當將重點放在承包權繼承上。

由于我國現行法律對土地承包經營權繼承問題的回避，不僅引起了學界的廣泛爭議，主要給司法實踐帶來了操作難題。法院在審理承包經營權繼承案時難以做出讓民眾滿意的判決，長此以往，可能影響其“伸張正義”的形象。根據我國自1978年開始的農村土地改革的形成軌跡看，實踐先行、政策指導與法律兜底三部曲在新一輪的土地改革中仍然適用。農民在基層實踐中摸索出的制度創新獲得國家政權認可后，以政策文件的形式進行指導和推廣，再放到實踐中不斷完善，最終以法律條文的形式進行回應。農村土地“三權分置”的改革正處于政策指導，還未進入法律文本的階段。在這關鍵的時刻，必須要認真分析現實情況發生的變化，從廣大農民群眾的利益出發思考問題，解決問題。在法律未明確規定土地承包權可以繼承的情況下，司法實踐中對于法律條文應當作積極的解讀，承認土地承包權的可繼承性，做到法理與情理的統一。

【項目編號】2017年度山西省哲學社會科學規劃課題《“三權分置”視角下農村土地承包經營權入股法律問題研究》（晉規辦字[2017]2號）.