“新官不理舊賬”的“法”“政”并行解決機制

焦軍平　賴華子

摘 要：“新官不理舊賬”的共性可抽象成行政主體與行政相對人簽訂了一個或多個行政合同的模式。行政主體的法定代表人代表行政主體違反行政合同義務需承擔類似于合同違約的違約責任。違約責任的責任分配及內部責任的構建對于解決“新官不理舊賬”和維護行政相對人的合法權益而言有著重要的意義，但是不能從根本上解決“新官不理舊賬”難題。只有建立起一套科學的政府績效考評法治化機制，讓違約責任和政治法治化機制兩者并行，才能從根本上解決“新官不理舊賬”這一難題。

關鍵詞：新官不理舊賬；行政合同；違約責任；法治化機制；解決機制

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）08-0120-02

長久以來，無論是在理論界還是實務中，我國政府誠信一直是備受關注的熱點問題。2018年3月5日，李克強總理在兩會的政府工作報告中，提到政府要信守承諾，決不能“新官不理舊賬”?！靶鹿俨焕砼f賬”不僅會極大地透支政府的信用，使得政府的行政能力和行政倫理遭受質疑，嚴重影響政府的外部形象；還會嚴重地侵害公眾的合法權益，給社會治安帶來極不安定的隱患。根據“重慶晨報上游新聞”2017年4月的一項統計，全國失信人的名單中有470個鄉鎮以上的政府部門，其中20個縣級及市級政府竟然有22次登上失信名單。這個數字令人擔憂，代表國家行使公權力的政府都不恪守信用，何談普通公眾。這對我國而言，不僅是個不幸，更像是個危機。就此，本文試圖從行政違約這一角度出發，構建出一套法律和政治并行的“新官不理舊賬”連鎖解決機制，為行政相對人爭取最大化的合法利益，進而使新官達到不敢不理舊賬，不能不理舊賬，不想不理舊賬的效果。

一、“新官不理舊賬”的行政合同形式

“新官不理舊賬”這一規則已經成為我國官場公開的秘密?！芭f官留下來的爛攤子，憑什么讓我新官來收拾；誰當時簽的字，找誰去落實去……”這一系列看起來似乎很合理但實際上漏洞百出的言語經常出自新上任官員的口中。官員領導代表的是國家政府的意志，行政機關所行使的具體行政行為不會也不應該會因個別領導的更換而產生效力的影響?？v觀近些年來被報道出來的新官不理舊賬案例，我們可歸納其共同點如下：一是雙方當事人一方為政府機關，另一方為企業。二是企業均與政府前任的相關領導通過簽訂協議，從而達成了某種項目的建設。三是政府前任相關領導在該協議未履行完畢或項目未進行完畢后均已不在原崗位，取而代之的是政府新領導的上任。四是新領導上任后對前任領導已簽訂的相關協議或在進行的相關項目均采取的是消極的態度，也就是不理舊賬。五是這種新官不理舊賬均造成了企業合法利益的極大損害和政府信用的嚴重透支的后果。

在以上這五方面的共性，可抽象為行政機關與行政相對人簽訂了一個或多個行政合同，此行政合同涉及了雙方較多的權利和義務，并且需要較長的時間來完全履行此合同。而行政機關的法定代表人在合同的履行期間，因為政治或其他原因進行了變動，在變動后，行政機關新的法定代表人由于政治或其他原因利用其優勢地位不愿繼續履行，從而造成合同目的落空，行政相對人遭受極大損失的情形。這樣，值得追問的有以下幾個問題：第一，行政機關的法定代表人在與行政相對人簽訂行政合同時是否真的是為了行政機關的利益？第二，如果是為了行政機關的利益，那么新的法定代表人也是代表著行政機關的利益，為什么會不繼續履行合同？第三，如果原行政機關的法定代表人不是為了行政機關的利益，是否會構成惡意損害被代表人的利益，因而該意思表示無效或可撤銷？第四，如果原行政機關的法定代表人是為了行政機關的利益，而新行政機關的法定代表人由于某些原因惡意不繼續履行本就對行政機關有益的行政合同，新的行政機關法定代表人是否應承擔某種過錯責任，或說行政機關可授權其他代表人繼續履行行政合同？對以上這四個問題的根本回答，可以讓我們明確并構建起新官不理舊賬的內部責任分配機制。

二、“新官不理舊賬”的行政主體責任形式及其內部責任的構建

目前我國對于行政主體違反行政合同的責任性質認定的探討較少，概括起來主要有以下幾種觀點：一是基于民事侵權理論，認為行政主體的違約責任應認定為一種民事侵權責任，即行政主體對合同相對方的合法權益造成損害，構成侵權[1]。二是基于行政合同的合同性，認為行政主體的違約責任應認定為一種民事上的違約責任，認為行政合同從本質上講其性質為一種合同，行政主體違反合同約定不履行合同義務或者不按合同約定履行合同義務應視為違約責任[1]。三是從行政行為出發，將行政合同看作一種具備特殊性的行政行為，認為當行政主體侵害相對人的合法權益即構成了行政侵權行為[2]。本文采納第二種觀點，因為行政合同的主體具有天然不平等的特性，且其合同目的不僅僅是為了行政主體和行政相對人雙方的利益，其還帶有強烈的社會公共利益性質，所以行政主體違反行政合同的責任不宜簡單地將其定性為一般的民事侵權。但由于其本質上又是雙方合意一致所達成的，所以其本質上仍是合同，而違約責任具有繼續履行的形式，這樣可以使該行政合同在還有可能履行的情況下繼續履行，從而達到合同之目的效果，進而維護社會公共利益。所以從功能和邏輯的角度出發，本文采用第二種觀點。所以根據新官不理舊賬中政府方違約形態的表現特點，政府方違約承擔的責任形式主要有以下幾種：（1）新官代表行政主體撤銷違約的行政行為，取消或者消滅行政行為的效力，然后由行政主體自己承擔行為被撤銷后的一切法律后果。（2）新官代表行政主體繼續履行行政合同，行政相對人可以要求行政機關繼續履行行政合同中所規定的義務。（3）新官代表行政主體采取補救措施，在政府方因不適當履行而造成違約后，應當持采取補救措施以消除不適當的履行。（4）新官代表行政主體賠償損失，行政主體應當按照合同約定以支付金錢的方式彌補行政主體違約行為給行政相對人所造成的損失。

對于以上這些情形，當行政主體對行政相對人承擔撤銷違約的法律后果，承擔違賠償責任等后，可以內部進行追償，如果是由于原來相關領導的過錯，簽訂該行政合同并不是為了行政機關或公共的利益，而只是好大喜功、貪圖自己的業績、胡亂承諾等，只要出現了這些惡意損害被代表機關（也就是行政主體）的情形，則行政主體可追究原來相關領導的民事、行政甚至刑事責任。而如果對于以上這些情形，如果原來相關領導沒有過錯，簽訂該行政合同是為了行政機關或公共利益，而只是因為新的領導出于自己的考量，如：自己為追求更好的業績，而惡意舍棄原有機關的項目；或濫用優勢地位，惡意不履行等。如果出現以上情形，則行政機關在對行政相對人承擔違約責任后，內部也可追究新官的民事、行政甚至刑事責任。然而存在的問題是，行政主體雖然未變更，但行政主體的法定代表人卻實質地變更了。實際使得該行政合同不能履行下去的“舊官”因為已經調往其他的行政機關，從而使得該違約責任的法律責任對其并不會產生實質的拘束力。原行政機關的業績與“舊官”的關聯度極其小，原行政機關因承擔違約責任而產生的財力減少、業績下降、名譽受損等不利后果影響最大的仍是新官，這是基于合同相對性難以解決的問題。

三、“新官不理舊賬”中“新”“舊”官員績效考評的法治化機制

法律責任分配及內部責任的構建對保護行政相對人的合法權益而言固然有著極大的意義，但是只有以上法律責任的分配及其構建還不夠，我們還需從政治的角度進行規制，建立起政府績效考評法治化機制。因為行政機關的設置是為了管理公共事務，是為了公共利益。行政機關事務的開展需要大量資金的支持，當判定行政機關承擔違約責任后，行政機關很可能會面臨賠償一大筆資金壓力，或者根本無力賠償。①而官員的個人財產是有限的，這時去追究有過錯的相關領導的責任，則很可能是杯水車薪。這可能會使該行政機構面臨著無法開展相關事務的兩難境地，造成社會的混亂。新官不理舊賬隱藏在背后的其實更多的是政績情結。新官理舊賬，所取得的政績和好處是前任，因為萬事開頭難，好處和政績至少會有一大部分流入原有領導手中；然而新官發了九牛二虎之力來理舊賬，如果沒理好，這時的爛攤子則只能由自己來收拾。在這種現狀和績效的考評下，仕途苦短，沒有新官愿意吃虧做吃力不討好的事也就能夠理解了。所以，我們一方面不能犧牲行政相對人的利益，一方面又不能一概地用法理去苛責新官。法律責任的分配及構建制度只能起到極大的震懾力作用，但不能治本。只有兼并建立起一套科學的政府績效考評法治化機制，保持對官員政績考核的連續性與長效性，才能從根本上解決新官不理舊賬之難題。

為此，我們在建立政府績效考評法治化機制時可考慮以下幾個因素：一是將政府履約和守諾服務納入政府績效評價體系內，建立政務失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為懲戒力度。二是明確規定政府的政策應該有延續性，只不過在不同時間段，由不同的領導來主持工作，所以在進行政府績效考核時應具有連續性，一項工作不管是經過幾任領導，在進行評價的時候，應該明確是政府在履行這項工作，只不過是不同的領導都曾經負責過，在不同的時間內承擔著各自的職責。三是在政府績效考核過程中，應該淡化對個人的評價，把政府作為一個整體，這是因為一些官員為了追求政績，突出自己，對前任的一些工作不重視。

四、結語

誠信是社會發展的基石，政務誠信需要官員摒棄“新官不理舊賬”的思維。思維的轉變不能只靠個人自身的努力，更需要法律的嚴格監督與保障。一方面法律需要嚴格打擊“新官不理舊賬”的行為，另一方面，我們也需建立起一套科學的政府績效考評法治化機制，為新官理舊賬提供基礎與動力。只有這兩者并行，才能達到新官不敢不理舊賬，不能不理舊賬和不想不理舊賬的效果。

參考文獻：

[1]楊立新.合同法[M].北京：北京大學出版社，2013.

[2]吳曦.PPP項目行政合同的違約責任研究[D].重慶：西南政法大學，2016.