中國與東盟基礎設施建設合作的前景與對策

金鳳君 劉會遠 陳卓 王姣娥 張正峰

摘 要：中國與東盟在地理上是山水相依的近鄰，戰略上彼此對對方都屬至關重要的地區。1997年亞洲金融危機后，中國對東盟產生了壓倒性的影響力，多方面的合作不斷深入。進入21世紀，隨著全球化發展不斷深入，尤其是中國提出“一帶一路”倡議以來，中國與東盟進入了全方位合作的新時期，相互聯系緊密而廣泛，對基礎設施的互聯互通提出了新要求，需要基礎設施發揮“新支撐”角色。未來，中國與東盟的基礎設施合作應以創造機會和營造區位為前提，共同推動泛亞鐵路建設，形成區域合作新通道，并以泰國灣地區為重點區域，規劃建設中國與東盟聯系的運輸中心和經濟樞紐，保障并推動中國與東盟合作持續深化。

關鍵詞：中國-東盟區域合作；基礎設施；新支撐；新引擎；區位；經濟樞紐

中圖分類號：K91 文獻標識碼：A

1 基礎設施互聯互通是深化中國-東盟區域合作的新支撐

1.1 中國-東盟區域合作不斷深化

20世紀70年代中期東盟成立，對內統籌協調處理域內經濟、政治等事務，對外則逐步以一個區域整體形象參與國際事務。東盟區域一體化戰略有力地促進了東南亞地區的發展和穩定[1]。20世紀90年代初，東盟提出了建立自由貿易區的設想，力圖通過推進區內貿易自由化提高合作水平，加強經濟一體化建設，提高整體實力。與此同時，中國經過10多年的改革開放，對外經濟聯系逐步加強，與東盟的合作開始密切，并不斷深化。

1991年，中國與東盟建立對話關系；1996年，中國正式成為東盟的全面對話伙伴國，之后雙邊合作迅猛發展。在政治領域，中國秉承“與鄰為善、以鄰為伴”的外交方針和“睦鄰、安鄰、富鄰”的外交政策，與東盟10國分別簽訂了面向未來的戰略伙伴關系政治文件。2003年，中國成為東盟外第一個加入《東南亞友好合作條約》的國家。目前，雙方的政治對話機制已經非常完備，包括領導人會議機制、9個部長級會議機制和5個工作層對話合作機制。2002年11月，中國與東盟簽署《中國與東盟全面經濟合作框架協議》，確定2010年建成中國-東盟自由貿易區的目標；2010年1月1日，中國-東盟自由貿易區正式全面啟動，目前已經形成了一個擁有19億人口、國內生產總值占世界的20%左右、由發展中國家組成的自由貿易區。這一貿易區域發展勢頭強勁，將成為引領世界未來發展的重點區域之一。

1.2 中國-東盟區域合作的新趨勢與新引擎

“一帶一路”倡議的提出與不斷深化推進，使中國與東盟的區域合作面臨新全球化、區域一體化深化兩大新趨勢和產業合作強化、現代服務業聯系緊密化兩大新引擎。

（1）新全球化。近30年是經濟全球化迅猛發展的時期，促進了世界經濟的繁榮。2008年金融危機以前的經濟全球化主要是在WTO框架下的“自由主義”全球化，體現比較優勢、市場競爭、全球產業鏈分工等特征；2008年后，原有的經濟全球化存在一系列問題，面臨挑戰，如發達國家經濟實體經濟競爭力相對下降，貿易不平衡等[2-4]。目前，全球經濟開始進入新全球化時代，即“全球治理+自由主義”的時代，全球治理、貿易平衡、區域協作、資本流動約束、社會發展與就業等在經濟全球化中將發揮越來越重要的作用。這將影響全球和區域經濟的發展模式與業態，全球治理和貿易平衡逐漸成為全球和國家間博弈的主要領域。

（2）區域一體化深化。主要體現在地理接壤國家（地區）的一體化和非地理接壤國家（地區）的組團化兩種傾向。不僅包括貨物貿易自由化，而且包括服務貿易自由化、農產品貿易自由化、投資自由化、貿易爭端解決機制、統一的競爭政策、知識產權保護標準、共同的環境標準、勞工標準等，部分經濟體甚至提出要具備共同的價值理念?？梢灶A見，以地區和組群為特征的區域一體化將是未來世界經濟發展的主要景象。

（3）產業合作強化。二次世界大戰以來，全球產業擴散與轉移不斷強化，加快了世界范圍內的工業化進程。中國自實施改革開放政策以來，緊跟全球產業擴散與轉移的步伐，積極創造條件吸引發達國家的產業向中國轉移，取得了極大成就，已經成為名副其實的“世界工廠”。目前，全球主要的500多種產品中，中國有220種產品產量居世界第一，并逐步形成了完備的制造業體系。隨著中國的產業升級，產業向外擴散和轉移已經成為主要趨勢，其中東南亞地區是主要的擴散與轉移地區[5，6]。這一客觀趨勢使得產能合作成為新時期中國與東盟深化合作的新引擎。

（4）現代服務業聯系緊密化。隨著貿易、產能合作的不斷深化以及中國居民收入的不斷增長，中國與東盟間的服務業合作得到加強，有形成緊密合作經濟體的趨勢。尤其是金融、物流、旅游等行業的增長潛力巨大，逐漸成為中國與東盟深化合作的新支柱。以旅游業為例，泰國目前每年吸引的中國游客達900萬之多，為泰國創造旅游收入超過700億元，約占泰國旅游業總收入的16.6%。從對外投資方面看，東盟國家已經成為中國企業投資的主要對象，2015年，中國對東盟直接投資達146.04億美元，同比增長87.0%，占中國對外投資總額的10.0%；其中租賃和商務服務業66.74億美元，占中國對東盟投資總額的45.7%。截至2015年末，中國共在東盟設立直接投資企業3600多家，雇傭外方員工31.5萬人。

1.3 基礎設施互聯互通是新時期中國-東盟區域合作的新支撐

上述兩大發展趨勢和兩大引擎，對中國與東盟基礎設施的互聯互通和深化合作提出了新的要求，需要基礎設施發揮“新支撐”角色，保障產能合作和服務貿易發展，以及區域開發的需求。

（1）滿足貿易規模增長需求。中國與東盟之間的貿易額1991年為79.6億美元，2000年395.2億美元，2016年達4522億美元，預測2020年～2025年雙方貿易額將突破1萬億美元[7]。隨著產能合作、服務貿易增長，中國與東盟間的貿易規模將進一步增長，需要新的基礎設施做支撐，要求水、電、交通等方面的支撐能力不斷擴大。尤其是在交通方面，需要在鐵路、公路、港口、機場等基礎設施方面不斷擴大規模，提高運輸服務能力。

（2）滿足經濟網絡化需求。隨著中國與東盟經濟合作分工的不斷深化，經濟組織的區域網絡化趨勢日漸顯著，對基礎設施服務提出了新要求，包括設施網絡化、運營組織網絡化和信息服務網絡化，涉及港口體系建設、集裝箱運輸網絡組織，區域鐵路網和公路網建設、航空網絡組織、電力網絡建設等各個方面。截至2017年5月，中國企業累計與東盟國家簽訂的基礎設施建設工程合同額達2962.7億美元，完成合同額2040億美元，為東盟國家基礎設施網絡建設做出了巨大貢獻。未來，應進一步強調基礎設施網絡和經濟合作網絡的有機銜接，以保障中國與東盟區域一體化的健康發展，營造出雙贏格局。

（3）滿足便捷化聯系需求?；A設施服務便捷化與信息化緊密結合，提供優質服務，加強中國主要城市與東盟主要城市間的聯系，促進東盟地區的經濟社會發展，將是基礎設施建設的主要方向。

（4）滿足區域開發需求?？傮w看，東盟多數國家屬于發展中國家，未來發展將是其主要任務。因此，區域開發是東盟國家未來發展的重點。另一方面，中國與東盟的產能合作也將對當地的區域開發提出新需求。

2 中國—東盟基礎設施合作共贏前提：創造機會與營造區位

2.1 東盟各國的基礎設施參差不齊

根據WEF基礎設施發展評價指數（圖1），東盟十個國家中，新加坡、馬來西亞、泰國的基礎設施發展水平相對較好，而與中國相鄰的越南、老撾、緬甸和柬埔寨的基礎設施發展水平則相對較差。

公路。在網絡規模方面，印度尼西亞的公路里程最長，為50.8萬km，其次為泰國和馬來西亞，分別為23.3萬km和20.6萬km（表1）。在設施質量方面，菲律賓的公路硬化率最高，為85.5%；其次為泰國，公路硬化率為81%；老撾的公路質量較差，硬化率僅為18.2%。在網絡密度方面，馬來西亞的公路密度最高，每百平方公里的公路和硬化公路分別為62.39km和47.50km；泰國次之，每百平方公里的公路和硬化公路分別為45.44km和36.87km；老撾的公路密度位居第三位，為21.79km/百km2，但硬化公路密度則僅為3.97km/百km2?？傮w上，綜合公路網的里程、質量和密度，馬來西亞、泰國的公路系統相對較為發達，規模大、硬化率和密度相對較高；菲律賓、印度尼西亞由于島嶼眾多，公路里程少、密度低，但硬化率較高；相較而言，緬甸、老撾、柬埔寨的公路系統較為落后，尤其體現在硬化率低、密度低。

鐵路。東盟地區的鐵路集中分布在緬甸、印度尼西亞和泰國三個國家，以米軌為主，鐵路的貨運功能相對較弱。其中，緬甸鐵路里程最長，達6110km，印度尼西亞和泰國分別為5196km和4034km（表2）。在路網密度方面，緬甸、泰國和馬來西亞的鐵路網密度基本在50km/萬km2以上；柬埔寨的鐵路網密度為36.02km/萬km2，印度尼西亞的鐵路網密度為27.28km/萬km2，處于中等水平。在運輸規模方面，東盟地區的鐵路客貨運量主要集中在菲律賓、印度尼西亞，其次為緬甸和泰國；鐵路客運周轉量則主要集中在印度尼西亞、菲律賓、泰國、緬甸。

海運。東盟是全球的海運中樞區域，全球70%左右的貿易貨物運輸與此區域有關。港口基礎設施主要集中在新加坡、印度尼西亞、菲律賓、泰國。國際港口貨物吞吐量主要集中在印度尼西亞、菲律賓和緬甸，國際集裝箱運量則主要集中在新加坡和馬來西亞。2017年上半年，新加坡港完成集裝箱吞吐量1615萬TEU，僅次于上海港，位居世界第二；馬來西亞的巴生港和丹戎帕拉帕斯港分別完成集裝箱吞吐量630萬TEU和410萬TEU，均躋身全球前20大集裝箱港口。

航空。東盟航空運輸整體發展較好，對外聯系比較方便，國際航空客運量主要分布在新加坡、泰國、馬來西亞、菲律賓和印度尼西亞，與其旅游資源豐富密切相關。2016年，新加坡樟宜機場、泰國曼谷素萬那普國際機場、馬來西亞吉隆坡國際機場、印度尼西亞蘇加諾-哈達國際機場旅客吞吐量均超過5000萬人次，分別排名全球第17、20、22、23位。

目前，除新加坡外，東南亞國家多數處于工業化初期或中期發展階段[8]。綜合基礎設施水平與經濟發展水平，新加坡、馬來西亞、泰國屬于經濟發展-基礎設施支撐強的協調類型，而越南、老撾、緬甸和柬埔寨等屬于經濟發展落后-基礎設施支撐能力弱的類型。多數國家存在基礎設施建設落后于經濟社會發展需求的局面。

2.2 東盟各國的基礎設施建設需求巨大

根據東南亞地區的發展趨勢和相應的基礎設施規劃，未來這一區域的基礎設施建設規模比較大，為中國-東盟區域基礎設施合作提供了一定的可能。中國的海上絲綢之路倡議也為這一地區的基礎設施建設提供了機遇。根據《東盟互聯互通總體規劃》，未來泛亞鐵路、區域公路網建設、港口建設、能源輸送網絡建設將是重點。東盟規劃的跨境運輸路網TTRs（transit transport routes）共涉及跨境公路2萬多km，鐵路1.4萬km。

從運輸通道來看，目前中國-越南、泰國-老撾、泰國-馬來西亞、馬來西亞-新加坡之間擁有鐵路通道。而中國-東盟之間只有從憑祥和河口出境的兩條鐵路通道，且均為中國通往越南，設施類型為單線非電氣化鐵路，技術標準低，通道能力弱[9]。中國與鄰近的老撾、緬甸均不通鐵路。目前，越南、老撾和緬甸正在同步規劃建設連接廣西、云南的鐵路、高速公路，但貫通東盟的高速公路通道尚未形成；海運和民航航班、航線較少?？紤]到運輸通道在區域發展中具有重要作用，未來運輸大通道建設將是中國與東盟基礎設施互聯互通的主要方向。

2.3 中國-東盟基礎設施合作存在一些不利因素

一是國家間的協調存在一定的障礙。相比于歐洲的一體化歷史，東亞的一體化嚴重滯后，中國與東盟的基礎設施互聯互通受到相關國家法律、制度方面的約束，同時還存在國家間競爭的干擾。二是受到大國政治的影響，東盟在全球政治版圖中高度敏感。中國與東盟間的全方位合作必然受到域外政治勢力的影響[10，11]。三是中國-東盟之間最具有前景的新加坡-昆明鐵路通道（Singapore Kunming Rail Link， SKRL）存在多處缺失。鐵路通道新加坡-馬來西亞-泰國-柬埔寨-越南-中國（昆明）及其在泰國-緬甸和泰國-老撾的支線中，約有4069km的路段未聯通或需要改造，主要分布在柬埔寨、老撾、馬來西亞、緬甸、泰國和越南。四是技術標準存在差異。如中國境內鐵路為標軌鐵路，而越南、老撾、緬甸、泰國、馬來西亞和柬埔寨的鐵路系統主要為米軌系統，鐵路技術標準不一致導致運輸需要在口岸換裝，提高了運輸成本。五是聯通公路通道技術等級較低。在東盟規劃的跨境運輸路網TTRs，共涉及跨境公路共計2萬多km，其中有約10%以下（2069km）的公路等級在三級以下，主要分布在老撾、緬甸和菲律賓三個國家。六是缺乏高回報的基礎設施項目?；A設施建設的周期長，風險高。又由于其公共產品或準公共產品的特點，建成后的投資回收期較長，投資回報率相對較低。綜合看，這一問題將在東南亞地區長期存在。

2.4 以創造機會與營造區位為基礎設施合作的基本出發點

基于上述分析，未來中國與東盟的基礎設施合作，應本著有限目標、突出效率、遠近結合的原則，選擇效率高、效益好的基礎設施項目，逐步推進，在促進區域經濟合作和一體化的進程中，實現共贏。

（1）規劃好大通道建設。大通道建設是擴大東南亞國家市場的有效途徑，也是實現一體化的基本支撐。就中國與東盟基礎設施合作看，重點應在三方面，一是中南半島越南、老撾、柬埔寨、泰國、緬甸交通運輸通道的建設，重點是促進這一區域的經貿合作。二是中國云南、廣西與中南半島交通運輸大通道的建設，重點是以中南半島的港口為樞紐，通過交通運輸大通道將中國的西南地區與中南半島聯系起來。從總體發展情況看，應以泛亞鐵路中線為重點，加強建設。三是海上運輸通道的建設，以沿海港口合作為重點，合理組織集裝箱等運輸網絡，將中國沿海地區與東南亞地區有機聯系起來，服務雙方的產能合作和貿易往來。

（2）統籌合作重點開發區域的基礎設施體系建設。積極對接相關國家的區域開發規劃，緊密合作，統籌產業、貿易、城市與基礎設施建設的關系，推進基礎設施一體化建設的合作。例如，就中南半島而言，應重點加強曼谷灣沿岸、柬埔寨沿海地區、越南南部、仰光地區等重點區域的基礎設施建設，包括交通、能源、信息、水利等，以及社會公共服務設施的建設，形成與區域開發需求相適應的綜合服務能力，支撐區域開發、城市建設和產業布局。

（3）突出工業園區和產業聚集區綜合基礎設施的配套建設合作?？梢灶A見，未來產業園區建設是東南亞地區開發的重點，但能否有效率并達到預期目標，一定程度上取決于基礎設施的綜合配套能力。所以，結合中國的經驗，未來對這類區域的基礎設施應進行綜合規劃，系統建設，逐步提高其區位優勢，形成有效的基礎設施支撐體系。中國的發展經歷和開發區基礎設施建設模式可以為東盟地區提供有效的因地制宜經驗。

3 泛亞鐵路建設是深化中國-東盟區域合作的新通道

3.1 泛亞鐵路建設符合區域經濟發展的規律

美國地理學家在20世紀50年代通過研究非洲部分地區交通網絡的擴展與地區經濟空間結構演變的關系，總結出了二者關系變化的基本模式，這一模式的發展變化大致歸納為六個階段，圖2是其典型模式[12]。這一模式精練概括了港口、鐵路等基礎設施建設對經濟社會空間結構形成的影響與作用，階段性特征的總結充分反映了基礎設施在區域開發中的作用，以及區域間聯系的空間秩序法則和結構模式[13]。從泛亞鐵路建設涵蓋的區域范圍和作用看，其建設符合上述模式。泛亞鐵路的建設利于幫助沿線國家構建科學的區域開發結構，增強其沿海地區，尤其是港口對內陸的輻射帶動作用，帶動經濟全面發展，造福各地區尤其是鐵路沿線地區的人民，給當地群眾創造就業機會，增加人均收入，帶動旅游業發展，減少物流運輸成本等。對中國西部尤其是西南地區而言，增加了對外聯系的通道，拉近了與世界市場的距離，可以促進相關地區外向型經濟的發展，提升其在“一帶一路”行動與愿景中的發展潛力。對中國與東盟地區而言，彼此間無疑將形成便捷的聯系通道與互為市場的經濟格局，有利于形成雙贏局面。在“一帶一路”倡議不斷深化的進程中，泛亞鐵路的建設毫無疑問將提高中南半島國家的經濟地位和交通運輸樞紐功能，發揮橋梁作用。

3.2 泛亞鐵路建設現狀與規劃

2006年，由聯合國亞太經濟委員會中的17個亞洲國家簽署了《泛亞鐵路網政府間協定》，將構建跨國鐵路網，該鐵路網又被稱為“鋼鐵絲綢之路”，開啟了泛亞鐵路建設的序幕。泛亞鐵路由西線（新加坡-馬來西亞-泰國-緬甸-中國（昆明））、中線（新加坡-馬來西亞-泰國-柬埔寨-老撾-中國（昆明））和東線（新加坡-馬來西亞-泰國-柬埔寨-越南-中國（昆明/南寧））三條線路組成（圖3），總長度13640km。還包括部分地方支線，約有4000km的路段建設或改造。這些路段主要分布在柬埔寨、老撾、馬來西亞、緬甸、泰國和越南。進入21世紀后，中國與相關國家緊密合作，部分路段已經在建設中。其中，中老鐵路（玉溪-磨憨-萬象）已順利開展，中緬鐵路中國段（保山-瑞麗，大理-臨滄-清水河）等項目正在推進實施，中泰鐵路也已于2017年12月開工。預計2020年前后，泛亞鐵路中線將發揮一定的運輸作用，形成溝通中國與泰國的運輸通道。未來，中泰鐵路還將延伸至馬來西亞和新加坡，昆明將與東南亞6國實現互聯互通，云南成為連接南亞、東南亞鐵路樞紐中心指日可待。

3.3 泛亞鐵路的地理效應

泛亞鐵路連接了中南半島和馬來半島上主要的中心城市，其建設將賦予沿線區域經濟發展有利條件，如低廉的運輸費用、方便舒適的服務、高效及時的信息交流、充足的能源保證等，對沿線資源的開發、各種經濟活動和城鎮的形成發展及各種經濟聯系產生極大的促進作用，觸發并刺激沿線地區經濟在新的水平上快速發展，形成區域發展軸線。

基于Open Street Map（OSM）實時數據，搜集中國與東盟各國的干線路網數據，構建精度為1km×1km的交通成本柵格，利用ARCGIS平臺中的加權距離分析法分析泛亞鐵路沿線節點城市的空間服務范圍（圖4）。結果顯示，沿線城市的2小時交通圈連接成片，能夠對周邊區域形成較強的空間輻射與吸引效應，并形成以下優勢突出的區域：以中國南寧市、越南河內為中心的環北部灣地區，以越南胡志明市與柬埔寨首都金邊為中心的泛湄公河三角洲區域，以泰國曼谷為中心的泰國灣北部區域，以緬甸仰光為中心的莫塔馬灣北部區域，以及以新加坡和馬來西亞吉隆坡、檳城為中心的馬來半島南部海岸。這些區域人口與經濟活動密集，科教文化發達，對東盟的社會經濟發展具有引領帶動作用，也是中國與東盟未來區域合作的重要陣地。鑒此，泛亞鐵路的建設，不僅有利于各優勢區域之間的交流，提高這些區域對本國，甚至對東盟發展的促進作用，也會進一步深化中國與東盟在經濟、文化等各方面的交流，促進中國-東盟區域合作的持續深入。

4 中國-東盟空間經濟組織模式構想

隨著信息化時代的到來，經濟社會發展的空間組織正在發生巨大變化，以往以一城、一地單獨為核心的發展模式已經不適應信息化和全球化的發展趨勢，正在被相互交織的網絡經濟所代替[14-16]，核心標志是個體利益追求被整體利益共享所取代（圖5）。軸-輻模式（Hub-and-Spoke System）是指在一定的區域范圍內，諸多要素或單元在各自效力的作用下某一單元逐漸成為樞紐軸心并與其所作用的節點間通過聯系形成的“輪式”抽象空間關聯模式，在信息化時代的區域經濟分工網絡發展、服務業空間組織、社會管理網絡構建、城鎮體系建設等方面發揮著日益突出的功效[17]。

區域經濟組織的軸-輻模式強調樞紐的培育，就東盟地區而言，隨著基礎設施的建設和城鎮化、工業化的不斷發展，部分社會經濟發展的優勢區域已經具備了構建經濟樞紐的基本條件?；趨^域城市化和工業化的發展基礎與趨勢，綜合各種條件，能成為經濟樞紐區域的地區主要有三個：以新加坡為中心的新加坡—吉隆坡區域，以曼谷為中心的泰國灣地區，以及以胡志明市為中心的越南南部地區。從交通條件和區位優勢看，新加坡—吉隆坡地區區位優越，經濟基礎和基礎設施基礎完備，作為全球經濟樞紐的潛力較大；泰國灣地區經濟基礎較好，隨著泛亞鐵路的建設，其交通條件將發生較大變化，基本具備成為中國與東盟交通運輸中心和區域性經濟樞紐的潛力。

2011年8月23日，泰國政府明確了開發曼谷至春武里府及芭提雅地區的“東部經濟走廊”發展規劃，根據規劃，東部海岸帶發展的總體構思是：海陸空一體化互聯互通，經濟特區與城鎮化并行推進，曼谷及周邊地區協同發展。建議賦予羅勇府特殊經濟區政策，將其打造成總人口為500萬-1000萬規模的“東盟中心”，形成曼谷和羅勇“雙增長引擎”，并通過新建高速鐵路，輔以原有的公路和鐵路網絡，以及沿途的港口、機場和車站，形成海陸空立體交通物流體系，在曼谷和羅勇之間形成一個“沿海城市帶”和“一小時經濟圈”。

另一方面，泰國的泰國灣地區處于泛亞鐵路聯系的核心地帶，是東盟的物流、貿易和金融中心，是東盟市場與中國之間的天然橋梁。而中國也需要通過進入泰國，進而進入東盟乃至大湄公河次區域，對產品供應鏈進行重新布局。泛亞鐵路建設，將為泰中“一帶一路”的合作中提供優先合作機遇，實現雙贏。

此外，克拉運河的建設也在醞釀中，如果這一工程付諸實施，則泰國灣地區的交通區位將大大提升[18，19]。

鑒于此，未來應將泰國灣地區作為重點區域，加強基礎設施合作，形成中國與東盟聯系的運輸中心和經濟樞紐。一是積極對接泰國東海岸帶規劃，加強基礎設施與產業合作，推動其城鎮化發展和工業化升級；二是創造條件盡快建成曼谷—萬象—昆明鐵路，發揮聯通作用；三是積極參與該地區的航運建設。

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