檢察機關提起行政公益訴訟存在的問題

摘 要 自 2017年7月1日起，隨著《行政訴訟法》的修改，行政公益訴訟在全國范圍內開始常態化運行。檢察機關作為行政公益訴訟的提起主體，對于行政公益訴訟的概念及界定應有更加充分的理解。在該項制度初始運行中，在制度構建和實踐操作上面出現了一些問題，影響了公益訴訟目的的最終實現；現將該問題提出并探討相應的解決措施。

關鍵詞 公益訴訟 行政權 檢察機關

作者簡介：譚曉莉，三峽大學法學與公共管理學院研究生。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.174

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，《行政訴訟法》第二十五條增加一款：即人民檢察院在履職中發現行政機關在資源與環境保護、食藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等四類涉及國家利益或者社會公共利益的領域中不作為或者亂作為時，有權依法向人民法院提起訴訟，這標志著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度，自2015年以來的檢察機關提起公益訴訟試點正式結束。2018年2月，最高人民法院、最高人民檢察院通過關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋，對行政公益訴訟前發出檢察建議、訴訟中的審理等程序方面作出了進一步的具體規定，規范了行政公益訴訟訴前程序、訴訟程序及審查標準。

一、行政公益訴訟概念

從最基本的概念拆分上看，可以將行政公益訴訟分為公益、公益訴訟和行政公益訴訟三個層面來逐步理解。首先，公益，即公共利益的簡稱，是一個與私益相對立的概念。按照學界對公益的理解，主要的觀點有三種：

一是不確定的多數人的個人利益的總和。

二是假定為全體公民共同享有的利益，該觀點強調某種利益的公共性，例如對生命、財產、健康的共同要求。

三是一種道德定義，認為公益是一種倫理標準，例如全社會的公平正義。在法律實務界看來，公益就是涉及不確定的大多數人的共同利益。

其次，對于公益訴訟的理解，“現代意義的公益訴訟始于美國的布朗訴教育委員會案，它是伴隨著20世紀中期美國民權運動而興起的一種新型訴訟形式，旨在救助諸如婦孺病殘、少數種族等社會弱勢群體、推進制度及社會的變革?！?但隨著社會發展，除了少數弱勢群體的利益外，政府為追求更廣泛的經濟利益從而漠視了涉及大多數人的未被明確規定下來的利益，包括生命健康、精神或后代的期待利益等，由此產生一些特定的社會團體積極追求和保護公共利益。

將公益訴訟進一步劃分，分為行政公益訴訟和民事公益訴訟。這是按照不同的訴訟所針對的不同領域所進行的劃分。行政公益訴訟針對四類領域，主要對象是四類領域中負有監督管理職責的行政機關，行為多數是消極的不作為或者亂作為；而民事公益訴訟針對的對象有所不同：個人、企業或其他組織，行為多數是積極的作為從而達到損害眾多消費者合法權益獲取個人利益的行為。

二、檢察機關提起行政公益訴訟實踐中存在的問題

（一）內在動力不足

秦前紅學者提出檢察機關提起行政公益訴訟內部自主性不足的原因主要有：

一是由公益訴訟改革的性質決定的，與我國其他行政改革一樣公益訴訟作為一項司法改革也是自上而下的推動的，因此在制度構建上面基層檢察院的話語權極小，并未直接參與到改革的前期制度建設層面上。

二是以下任務、下命令的形式完成公益訴訟試點，違背了司法規律。許多上級檢察機關通過文件的形式明確下級檢察機關的辦案任務，規定辦案數量等，行政命令式的辦案雖然有利于快速推進改革并取得改革成效，但易使案件質量不高，為訴而訴；同時也使得下級檢察機關的自主性不強，試點結束后，檢察機關案源及線索上存在較大的問題。

（二）制度不健全

1.訴前程序、訴訟程序與行政程序的銜接

根據山東省的數據，自2015年7月以來，山東省共辦理公益訴訟訴前程序案件2115件，提起公益訴訟163件，其中行政公益訴訟101件，超過9成以上行政公益訴訟化解在訴前。但相對于訴訟程序來說，人們對訴前的關注度仍不高。訴前程序針對行政機關不履職或者不完全履職等違法行為發出檢察建議，行政機關仍不依法履職或者糾正違法行為時，檢察機關可以依法提起公益訴訟。但在實踐中，行政機關通常是最早接觸到案件的，因此在證據的收集、掌握及專業性上有著天然的優勢。因此對于行政機關已經掌握的一部分事實及證據，在司法過程中是否依然具有同等效力？對于涉及行政機關不履職或者不完全履職的證據大部分由行政機關自己掌握，如何規定行政機關配合檢察機關進行調查及證據的移交，在此銜接制度上仍是空白。

2.訴訟程序后的監督及實效的判斷標準

在實踐中，檢察機關依法提起行政公益訴訟并經法院裁判取得勝訴的判決書后，行政機關依據判決履行；但通常法院基于對行政權力的尊重，少有將行政機關如何履行行政職責、履行到何種程度寫入判決書中。一方面，當行政機關依法履職后的結果應當反饋給誰？是社會公眾？是檢察機關還是法院？另一方面，檢察機關發現行政機關未依據法院判決履行或不完全履行，后續該以何種程序或方式繼續監督？上述情況是針對有行政強制權的行政機關，若行政機關無行政強制權，那么該行政機關在收到檢察建議后立即將該案件移送至法院申請強制執行是否就可以算作履職？該履職的標準如何確定也是現今法律缺乏的。

（三）地方阻力

自2017年以來，各地陸續將原屬檢察機關職能部門的反貪、反瀆、職務犯罪預防等部門轉隸到監察部門，自此，檢察機關在偵查調查方面失去了有力的強制手段；而我國行政公益訴訟正好針對的是行政機關違法行使職權或者不作為，現僅僅依靠上下協調，大大的降低了證據的收集、訴訟的提起及有效發揮監督職能。如何排除地方政府干預、使行政機關正確認識到公益訴訟并非針對行政機關本身而是維護公共利益的實質是檢察機關在實踐中不可避免的問題。

（四）技術人才與技術手段缺失

目前，絕大多數行政公益訴訟涉及生態環境資源方面，對于濫伐林木、非法占用農用地、非法采礦等行為，檢察機關在對林木毀壞面積的確認、農用地等土地性質確認、采砂采礦等確認上存在困難，沒有林業、國土等行政機關的專業人才和設備，在證據的調查和收集上存在短板。

三、探索完善檢察機關提起行政公益訴訟制度

（一）制度構建

1.加強對訴前程序的重視，并建立行政程序與公益訴訟監督程序的銜接

絕大多數案件在訴前程序就終結意味著在法院介入審判權之前，該案件因行政機關按照檢察建議的完全履職而結束。但是若只有訴前程序單獨存在，對行政機關則無制約機制，檢察建議得不到重視。在一定程度上訴訟程序為訴訟程序提供了保障。相較于訴訟程序的完備，訴前程序的規定則少之又少。因此，重視和完善訴前程序制度，出臺更加細致的規則去規范訴前程序，使之發揮出更有力的監督作用。

其次，涉及生態環境資源、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等方面的具體行政行為多不勝數，檢察機關在行使監督職能時通常不能及時掌握相關訊息，存在滯后性，公共利益一直處在被侵害中。若建立該四個領域的行政程序與公益訴訟監督程序的銜接，要求行政機關定期報送制度或定期公開，使檢察機關提前了解并提前介入案件，則降低了公共利益侵害的程度。

2.完善公益訴訟程序中的基本問題

一是證明責任的分配問題。行政公益訴訟，雖然強調的是“公益”領域，但本質上還是行政訴訟，因此依據行政訴訟證明責任分配的經典原則“舉證責任倒置”，并不因對抗行政機關的是同樣強大的檢察機關而有所改變。也是由于檢察機關作為非案件的利害關系人，因而很難還原案件事實，加大了訴訟難度。對于行政機關而言，在舉證的過程中了解行政行為存在的問題，促使行政機關自我改正。但因行政公益訴訟中檢察機關不得提出行政賠償的訴訟要求，則相關的行政賠償訴訟中的舉證責任的規定不適用；又行政公益訴訟相較于行政訴訟而言多了訴前程序，且實踐中情況多樣，傳統行政訴訟中有關起訴期限舉證責任的規定，行政公益訴訟需要進一步細化，難以一概適用。

二是訴訟風險及結果的執行與監督問題。根據《解釋》第25條第5款，對于法院生效的行政判決，認為被訴行政行為合法又合理且程序正當的，駁回訴訟請求。根據《試點辦法》第19條規定，當事人可依法提起上訴或檢察機關依法提起抗訴來繼續維護權利；此種情況可能是檢察機關對裁判結果認為確有錯誤，未達到預期效果而提起抗訴。當檢察機關敗訴時，若對判決不服，則應根據行政訴訟法的規定以公益訴訟人的身份提起上訴，對于檢察機關以公益訴訟人上訴的規定在立法中進一步的完善。

其次，人民法院作出生效判決后，依照前文提到的兩種可能產生的問題，則可以通過規定行政機關履職后回復檢察機關并公開履職情形的手段促使行政機關履職；當行政機關仍不履職或仍未履職到位（公共利益仍未恢復）時，檢察機關可提請上級檢察機關向請求同級行政機關協助，以行政命令的方式督促下級行政機關履職。

（二）加強宣傳和學習，轉變觀念，增強主動性

在重視經濟建設的社會環境下，對自然環境資源、食藥品安全等方面未引起足夠的重視。因此，在全社會應當加大宣傳力度，提升對此類公共利益的關注和重視。對于行政機關的工作人員，更要加強學習，嚴格執法，提升執法能力，主動揭示并妥善解決問題；轉變對公益訴訟的觀念，公益訴訟本身是為維護公共利益，并未影響行政機關的形象和權威，也不是針對某一行政機關的行為。對于檢察機關的工作人員，一方面要學習相關的自然資源、食藥品安全等方面的規范性文件，提升監督隊伍的素質；另一方面要提升主動性，主動出去尋找線索，加強與本院其他部門、行政機關的交流和聯系，使公益訴訟常態化運行，減少對上級命令的依賴。

（三）科技引領，專業化人才，解決調查取證難

近年來，多數檢察院加大了檢察技術的投入和應用力度，購置無人機等設備，對被毀壞、占用的林地、被污染現場進行現場勘查，進行全方位拍攝取證，固定證據后，再通過航拍畫面、圖像對比等方式，參與核定被毀壞的林地面積，有效地提高了辦案質量和效率。與此同時，整合技術力量，充分發揮專業人才優勢。在公益訴訟辦案團隊中，整合利用專業過硬、技術扎實的技術骨干力量，參與一體化辦案。技術部門干警與辦案檢察官在案件調查取證、分析示證等環節中，密切配合，通力協作，大大提高了辦案效率和辦案質量。

注釋：

朱曉飛.公益訴訟語境下的公益含義解析.環球法律評論.2008（3）.

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