老城區轉型更新的內涵探究

王震宇

(天津財經大學，天津 300204)

改革開放在不斷推進的同時，我國的城市經濟也在飛速的發展。城市的發展也同時帶來了不斷加速增長的擴張性的建設，而老城區作為城市整體的重要部分，他的轉型更新對于城市整體的協調發展同樣重要。不論從國家發展、城市發展還是老城區發展的角度看，現階段政策戰略部署仍繼續強調以可持續發展為前提的發展方式轉變與結構優化升級兩個層面上，旨在注重發展質量與效率，同時另一方面對傳統產業進行結構優化升級，重獲經濟活力，實現轉型。所以對于老城區轉型更新的內涵探究顯得尤為重要。

1 老城區土地附著物的更新

1.1 老式住宅的翻新

城市空間發展的進程基本可以分為兩個階段，外部空間的規模擴張和內部空間的結構優化，而老城區發展受土地資源剛性約束，所以在老城區原有資源存量基礎上的轉型發展成為了發展的重要突破口。土地附著物是指長期、穩定地附著于土地之物，最主要為房屋，還有除房屋之外的其他建筑物，比如廠房、住宅、牌坊、橋梁等。而土地附著物的更新就是指對于老城區原有住宅建筑、工廠廠房、公共設施例如公路、橋梁、綠化等進行改造升級的城市物質空間環境的更新，是將城市中已經不適應現代化社會生活的地區進行必要的改建或功能提升，使之重新發展和繁榮。

老城區是大量人口的聚集地，其主要功能也是以居住為主，所以老式住宅的翻新在老城區土地附著物更新中占有很大的比例。根據老城區住宅建筑的不同情況及所想要實現的更新目標，可以分為維護、整建、重建幾種模式。

在進行老式住宅的翻新時，特別是重建模式的實施中，需要巨大的資金支持，并且對原區域內的外部性影響比較大，在提升區域經濟水平和改善城市面貌的同時，可能會帶來人口密度上升、交通擁堵等負面影響，雖然許多項目對于區域經濟有很強的經濟輻射能力，但其給附近造成的交通壓力也是無法化解的。

1.2 公共設施的服務功能提升

為實現老城區轉型發展，進一步提高老城區公共設施數量和質量是達到這一目標的基礎。老城區的公共設施建設的時間較早，隨著使用年限的增加，其使用過程中出現的損壞等問題也越多，例如公路道路的塌陷，公共綠地的破壞、景觀河道的污染等都是茲待解決的重要問題，所以為提高老城區經濟能力水平，重新打造利于居民居住，適合產業發展的城區環境，重中之重是將公共設施的服務功能提升，特別是道路交通、公園綠化、醫療教育等諸多方面。

老城區空間密度高，在老城區空間再開發的過程中，仍然是以居住與服務功能等可以實現土地巨大的經濟效益的方式為主，雖然建設公園綠地對居民健康生活和城市持續發展有很大益處，但難以將這種改造成果轉變為經濟收益，所以只能由政府承擔這部分的建造任務，但隨著老城區空間占用的飽和，無法再有大面積公園綠化的新修建，大多只是將原有城市公園進行整修，增強其服務功能。近年來，老城區一直實施“見縫插綠”的原則來增加區域綠化面積，但這種綠化手段只是單純的增加綠地面積，對環境改善所造成的效用不大，遠不及公園式綠化所帶來的效果明顯，并且可以為老城區居民提供休閑娛樂的場地空間。

2 老城區產權重構

2.1 不明晰產權的重新界定

在城市轉型發展的關鍵時期，現有固定的產權關系決定了不同的產權單位同盼望通過城市的更新改造進而獲得自身利益的最大化，各個單位也期望政府進行更加合理的規劃。只有通過以自上而下和自下而上相結合的方法，將老城區不明晰產權重新界定，通過產權讓渡提升資源配置效率，創新產權分割的新發展模式，才能實現老城區更新上下統一、多方共贏的目標。

老城區轉型與產權更新有很大聯系，老城區轉型發展必定是一種多方利益博弈的過程，即政府、開發商、公眾等主體的利益再次調整平衡的過程。在原產權所有者與新投資人之間通過合作協商進行的產業升級和轉移，會關聯相關產權的讓渡和更新，產權的重新界定與分配會提高老城區的資源配置效率。

我國城市土地產權制度變遷是歷史沿革原因造成的，但這種發展模式是在產權結構不明確的情況下，其能達到的最優水平會被限制，并且還會出現“合成謬誤”等問題，造成區域發展陷入困境。老城區內存在很多公共設施區域的產權不明晰問題，很多都是由于歷史原因遺留下來的，政府部門之間交接不當和相互推脫，造成老城區問題叢生，一些問題一直處于被擱置狀態。從制度經濟學角度看，這種產權不明晰不僅造成經濟的不效率，而且出現了公共設施的過度使用及維護不到位的現象?？p插針式的擴張建設，未能妥善安排各單位用地的獨立產權邊界，再加上當時的規劃管理和審批制度不完善，導致現狀規劃區域內單位密集，用地產權邊界犬牙交錯。在老城區轉型發展中要注重解決此類型區域，明晰負責部門和將相關產權重新界定才能實現城市的高效管理。

2.2 產權分割下的老城區發展模式

產權本身就是一個復數的概念，包括所有權、使用權、收益權三個方面，但在現實中三權分割，并不是統一的，老城區轉型過程中這種情況愈發普遍。以老城區房屋為例，房屋的所有權者通常不會居住在此，而是利用老城區的交通便利，基礎設施齊備等因素作為房屋出租的有利條件，有償的將房屋使用權讓渡給租房者，造成所有權和使用權的暫時分離，并且一大部分租房者都會將房屋改為商用，其相關的后續收益權歸為租房者。在使用老城區房屋進行經營的過程中，當然也存在房屋所有者將老城區的房屋作為一種投資入股的資產，與經營者合作或加盟連鎖的情況，再對未來的收入按照股權進行分配，體現了老城區發展模式的多元化。特別的對于一些歷史名人故居，所有權、使用權、收益權又出現不同的分割方式，例如天津五大道風景區中的洋樓建筑，雖然其所有權在個人手中，但這類建筑所蘊含的歷史沉淀和非凡意義，具有強大的文化歷史傳承能力，是整個社會所共同擁有的，并且個人往往沒有充足的資金來進行養護和維修，政府通過與所有者協商，將使用權歸為政府，代為管理和維護，并且將其中一部分對社會公眾開放，作為城市文化和旅游資源使整個社會受益，雖然產權并不統一，但是仍然實現了高效率。

3 老城區生產力布局調整

3.1 資金的有效流動

老城區的轉型發展會導致社會公共服務與基礎設施建設等資源的更新，必定也會帶動區域內社會資源的重新配置與生產力布局的調整，例如資金的流動與再分配，人力資本的區域間流動與政府政策的規劃與調整。在城市總體價值提升的前提下，激發老城區資源存量的使用效率，加大資金運用的監管，優化老城區資源配置方式，聚集人力資本，從而提升城市競爭力，實現老城區轉型更新。

老城區經濟、民生、社會事業的發展離不開大量資金的支持，老城區產業轉型發展、社會公共服務與基礎設施建設的完善與更新、棚戶區的改造等重點項目都是老城區亟待解決的問題，每個項目的解決都需要國家政府與當地政府投資上百萬到上億的資金來解決，這樣龐大的資金流量必然會引導社會其他資源流動，造成虹吸作用，同時導致區域內其他資源的流動與匯集。政府對資金的流向應該進行主導調控，使其符合市場經濟規律，同時滿足老城區發展的需要，實現老城區功能的提升，促進老城區轉型發展進程。例如棚戶區改造，舊社區的翻新以及對老城區內大量的老齡人口和低收入人群等困難戶進行補助等，這些舉措能夠改善老城區底層人民生活狀態，有效的提升社會整體福利水平，不僅翻新了老城區的環境面貌，并且通過拆遷費、補助金等方式能夠給當地居民一定的生活支持，進一步改善原有生活水平加上棚戶區拆除的還遷房分配，改善了人們的居住環境，將原住民生活質量大大提升了一個層次。

3.2 政策要素的有效供給

老城區轉型過程中，遇到的傳統產業的升級、新興產業的發展、公共設施的更新等所有問題的解決，都是需要在政府政策的支持下進行。只有通過政府調控和規劃，加上市場調節，才能激發老城區經濟活力，向著健康、可持續的發展模式推進。

老城區的轉型發展需要依靠市場資源的注入，從而發展新興產業，尋找新的經濟增長點，但這樣的發展是需要建立在政策引導的基礎上，通過稅費減免、補貼等費用上的優惠，加上審批、資質等政策上的便利，使企業家、創業者看到在老城區進行產業發展的外在環境便利條件，為老城區轉型發展創造更大的可能，所以從政府角度加大老城區政策要素的有效供給是非常必要和關鍵的。