影響單位國內生產總值建設用地規模的因素分析研究

李佳澤

摘 要：渭南市經濟技術開發區作為省級經濟技術開發區，在建設之初高起點、高標準編制了發展規劃，堅持節約用地理念，但是實踐過程中，存在土地管理利用水平較低、節約集約用地程度較低等問題。本文將以單位GDP建設用地規模為考量單位，淺析渭南市經開區在土地開發利用中存在的問題及影響單位GDP建設用地規模的因素，以期為政府部門制定政策提供一定的借鑒和參考，為差別化土地調控提供科學依據。

關鍵詞：單位GDP建設用地規模;土地利用;節約集約

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）22-0136-03

0 引言

單位國內生產總值建設用地是建設用地與GDP的比值。在一定時期內，建設用地規模與GDP比值的下降幅度反映的是經濟發展水平和土地節約集約利用水平的變化情況，是綜合考量調整經濟結構、優化產業布局、加快經濟轉型和轉變土地利用方式、提高土地利用效率的重要體現，自2010年開始，單位GDP建設用地規模已經成為國家評價、考核地方各級政府土地利用水平的量化指標之一。本文以渭南市經濟技術開發區為例，通過走訪調查、數據采集、空間變化分析等方法，研究土地開發利用中存在的問題及影響單位GDP建設用地規模的因素，以期為政府部門制定政策提供一定的借鑒和參考，為差別化土地調控提供科學依據。

1 經開區土地開發利用中存在的主要問題

調查發現，經開區作為省級經濟技術開發區，在建設之初高起點、高標準編制了發展規劃，堅持節約用地理念，積極推進招商引資和項目建設，打造了渭南市新的經濟增長點。但在實際管理中，經開區土地利用中仍存在一些不容忽視的問題。

1.1 單位土地面積投資額度較低

從調查結果來看，2017年，經開區建成區單位土地面積綜合投資強度為62.49萬元/畝，其中工業用地投資強度65.19萬元/畝、園區主干道路投資強度30.14萬元/畝、商住小區投資強度366.44萬元/畝。在采集到數據的45戶工業企業中，25戶企業單位土地面積投資強度低于國家規定，占調查工業企業總數的56%，12戶工業企業單位土地面積投資強度均低于國家規定的50%，最低的不足國家規定的十分之一。另據調查，目前陜西省其他各市省級開發區新上工業項目投資強調最低控制標準大多在220—280萬元之間，經開區現有工業項目的投資強度遠遠低于陜西省其他各市省級開發區最低控制標準。

1.2 工業企業建筑容積率普遍較低

根據采集到數據的30戶建成投產工業企業的數據計算，經開區工業用地平均容積率為0.5，22戶工業企業容積率低于國家規定行業標準，占調查工業企業的73%。其中有10戶企業容積率均低于國家規定標準的50%，最低的僅為國家規定的6%。

1.3 工業企業非生產用地面積較大

采集到數據30戶建成投產工業企業行政辦公和服務設施用地占總用地面積的平均比例為7.3%，16戶工業企業高于國家規定標準（7%），占調查工業企業總數的53%，其中4戶工業企業行政辦公和服務設施用地比例超出國家標準一倍以上，最高的達到國家標準的3倍。同時，按照規定，工業用地一般不安排綠地面積，確因特殊工藝要求需要安排的，綠地面積不得超過總面積的20%。從調查情況看，經開區95%的工業企業廠區內都有綠地面積，平均綠地率19%，最高達到60%;15戶企業綠地率超過20%的最高標準，占調查工業企業總數的50%。此外，收集到數據的企業中，有2戶企業廠區范圍內建設有職工住宅樓（單元樓）。

1.4 單位土地面積產出效益較低

根據45家建成投站工業企業數據測算，經開區工業集中區內2017年工業用地畝均產值168萬元，畝均納稅僅0.81萬元。再從單位GDP所消耗的建設用地總規模來看，經開區2017年億元GDP消耗建設用地規模為3140畝，較渭南市平均水平（2288畝/億元）高出37%，較陜西省平均水平（1309畝/億元）高出140%，與渭南市境內的其它縣（市）相比，也分別比韓城市（1117畝/億元）、華縣（1288畝/億元）、華陰市（1753畝/億元）高出180%、144%、79%。

1.5 閑置、低效用地比例偏高

調查顯示，經開區現有工業企業中，建成未投產、停產、在建停工或未開工建設企業共23戶，占地1875畝，分別占企業總數、工業用地總面積的27%和33%。在調查的45戶工業企業中，單位土地面積投資強度在50萬元以下的19戶，占地1267畝，分別占提供數據企業數和總用地面積的42%、46%;投資強度在50—100萬元的15戶，占地869畝，分別占企業數和總用地面積的33%、32%;投資強度在100—150萬元的10戶，占地373畝，分別占企業數和總用地面積的22%、14%;投資強調超過150萬元的僅1戶。根據渭南市經濟發展實際水平，以畝均投資低于200萬元作為低效用地的認定標準，收集到數據的45戶企業工業用地全部可認定為低效用地。

2 經開區及單位GDP建設用地規模存在問題的原因分析

2.1 招商引資門檻過低

經開區在建立之初，為了迅速增加企業數量、擴大經濟總量，在招商引資過程中推行的一些做法值得商榷。一方面在招商引資中只注重數量的增加，忽視了質量的要求，導致一些投資額度小、科技含量低、占地面積大、綜合效益不高的企業入駐園區;另一方面，通過無原則滿足客商要求、按投資者意愿確定項目選址、低價供應土地、擴大供地面積，甚至以入駐協議代替土地出讓合同規避招拍掛等方式來吸引客商投資。兩方面的因素相互疊加，造成了比較嚴重的土地浪費。

2.2 現有企業普遍規模小、產值低、占地多

調查發現，經開區現有企業大多屬傳統食品加工、機械加工類企業，此類企業大多投資規模比較小、產值低且占地面積大。從投資規模來看，經開區現有工業企業中，投資總額在1億元以上的工業企業僅有4戶，占工業企業總數的5%;投資總額在5000萬元以上的工業企業8戶，占工業企業總數的9.5%。從產出規模來看，45戶建成投產企業中，共有規模以上企業（主營業務收入在2000萬元以上）15戶，占地1622畝，分別占提企業總數和企業總用地面積的33%、61%，產值占到45戶工業企業總產值的95%。15戶企業平均投資強度為75.9萬元/畝、畝均產值210.4萬元/畝，均高于全區平均水平。而其余30戶中小工業企業用39%的工業用地，僅實現了收集數據企業產值的5%。

2.3 土地出讓合同執行不夠嚴格

調查發現，入駐經開區的相當一部分企業在建設過程中由于各種原因，沒有嚴格按照出讓合同規定的投資強度、建筑密度、容積率、建設時限執行，而相關部門也出于優化投資環境、保護企業發展方面的考慮，對此類問題大多采取默認和放任的態度，導致了一些閑置和低效用地的產生。

2.4 存在一定程度的圈地囤地現象

經開區地理位置優越，與中心城區隔河相望，僅有15分鐘的車程，特別是隨著近年來渭南市“一城三區五大組團”發展規劃的啟動實施和中心城市不斷“西進北擴”，經開區規劃范圍內土地預期升值空間不斷增大，個別商家以此為機，利用園區招商引資優惠政策，以投資建廠之名行圈地囤地之實，在取得土地使用權后不按合同約定進行建設或僅進行少量建設，期望取得土地使用權后通過調整規劃將工業用地變為房地產開發用地獲得巨大利潤，也造成了一些低效和閑置用地。

2.5 企業自身經營困難

調查發現，部分企業經營者本身并無圈地囤地的想法，計劃的投資額度、建筑密度、容積率也都符合相關規定，但由于企業自身資金不足、抵抗風險能力弱、融資渠道不暢、市場形勢變化等原因，造成企業或者不能正常開工建設，或者時建時停，或者建成之后不能正常生產，也形成了一部低效和閑置用地。

2.6 清理盤活低效閑置用地力度不大

調查發現，在實際工作中，由于低效閑置用地清理盤活存在著認定難、回收難、處置難等現實問題，各級政府和管委會存在嚴重的等待觀望心理，對清理盤活低效閑置用地工作重視不夠，完全寄希望于用新增建設用地解決所有項目建設的用地需求，而沒有認真研究清理盤活低效閑置用地的政策辦法和工作措施，導致低效閑置用地清理盤活工作措施不多、推進不力、進展緩慢。

3 優化土地利用效率的措施與建議

通過對經開區土地利用管理特別是低效閑置用地使用現狀和形成原因的認真分析，本文認為，盤活利用低產閑置用地是優化土地利用用率、降低單位GDP建設用地規模的必然選擇，政府部門在土地管理工作中必須立足實際，分門別類，對癥施策，既有效盤活利用好現有存量用地，又堅決防止新的低效閑置用地產生。根據土地管理有關政策規定，結合調查情況，就盤活利用低效閑置用地提出如下措施和建議，以期為政府部門制定政策提供一定的借鑒和參考。

3.1 節約集約為先，轉變用地觀念

長期來看，渭南市作為西部欠發達地區，經濟社會發展用地需求持續增長與新增建設用地供應有限之間的矛盾短期內不會發生根本的改變，推動經濟社會全面協調可持續發展，做好土地利用管理這篇文章，必須切實轉變用地觀念，牢固樹立節約集約用地理念。一是要從單純重視新增建設用地向抓好新增、用好存量的方向轉變，眼睛向內，盤活挖潛，做到抓好新增與用好存量并舉;二是要從盲止擴張、浪費土地向節約集約、提高土地利用效率轉變，精打細算、高效利用，提高土地管理工作水平;三是要從無序建設、功能混亂向重視規劃、明晰功能，以規劃引領建設的方向轉變。

3.2 加強調查統計，切實摸清底數

工業園區管委會（工業集中區主管部門）應當組織人員，對區內低效、閑置用地進行全面調查，摸清底數，建立低效、閑置用地二次利用數據庫，明確每宗閑置土地的面積、類型、用途、權屬與處理情況，為盤活利用打好基礎。在調查中，要明確低效、閑置用地的認定標準，對于閑置土地，要嚴格按照國土資源部《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）規定進行認定;對于低效用地，在國家關于低效用地正式認定標準未確定之前，根據渭南市實際，應當將畝均投資低于300萬元的工業和商服用地全部認定為低效用地;此外，對于一些處于停產、半停產狀態的企業用地，也要認真進行調查統計，以便分類安排利用。

3.3 嚴格依法依規，清理閑置用地

對于已經存在的閑置土地，要嚴格按照《閑置土地處置辦法》，閑置滿一年的征收土地閑置費，并督促土地使用權人盡快動工建設;閑置滿兩年特別是長期囤地不建設的，要堅決依法收回并重新處置。

3.4 堅持分類施策，開發低效用地

對于已經存在的低效用地，要堅持尊重歷史，面對現實，多策并舉，分類施策的原則，強力推進低效用地的二次開發。一是對于實力較強、發展前景較好企業的低效用地，應給予一定的政策扶持，鼓勵企業自主擴大投資，充分利用現有廠區、廠房提高土地利用率。二是對于土地利用率不高，但生產經營正常且無法擴大投資的企業，可以在不影響企業正常生產經營的前提下，通過積極的協商溝通，收回未利用部分土地重新組織出讓，或者引進新項目入駐，與原有企業共同利用該宗土地。三是對于長期處于停產半停產或出租狀態、但又不能認定為閑置用地的企業低效用地，應盡快研究制定出臺低效用地回購政策，采取行政勸退、經濟補貼、法律執行相結合的辦法強力推進土地回購，進行收購儲備，依法再次出讓。

3.5 堅持規劃引領，提高準入門檻

一要合理定位園區（工業集中區）的發展重點和功能定位，每個園區（工業集中區）要確定1-2個重點產業體系，在此基礎上完善發展規劃、產業規劃、建設規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。二是在園區（工業集中區）基礎設施建設方面要堅持規劃引領建設，做到循序漸進。要根據實際需要逐年配套建設各類基礎設施，堅決防止脫離實際盲目超前建設。三是要切實轉變以往不計成本、不算效益、唯求數量的招商方式，從招商引資向挑商選資轉變，注重引進投資額度大、科技含量高、資源消耗少、環境影響小、帶動能力強、解決就業多、產出效益高的戰略性大項目。四是要大力推進標準化廠房建設，對于總投資低于1億元或者畝均投資低于200萬元的非核準類項目一律不單獨供地，全部進入標準化廠房。同時，進入園區（工業集中區）的項目，一律不供應辦公和獨立職工住宅樓用地，減少企業非生產性用地。

3.6 規范土地供應，嚴格執法監管

各地政府在土地管理工作當中應該嚴格發揮職能作用，一是嚴格按照國家限制、禁止用地目錄對建設項目進行審查，凡不符合國家產業政策和工業用地控制指標、陜西省建設用地指標要求的新建項目，一律不予供地。二是規范土地供應方式，嚴格執行《劃撥用地目錄》，對未納入《劃撥用地目錄》的項目堅決實行出讓供應，土地出讓嚴格執行“兩規定”、“兩規范”，工業用地和經營性用地堅決實行招拍掛出讓。三是對于一些重大項目或分期建設的重點項目，探索實行分期供地，預留后期用地的做法。四是強化土地供應后的監管，項目完工后嚴格按照出讓合同或劃撥決定書進行驗收，驗收不合格不辦理相關登記、不頒發相關證書，督促用地單位嚴格按照出讓合同或劃撥決定書進行建設，努力提高節約集約用地水平。

參考文獻

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