淺議地方政府園區模式下融資平臺的風險及防控措施

馮天明

摘 要：地方經濟的發展和營商環境的建設離不開基礎設施的大量投入，而捉襟見肘的地方財政客觀上限制了地方政府大規模投資基礎設施建設的可能。通過園區融資平臺融資在推動當地基礎設施建設和地方經濟的發展上產生了積極的作用，也對經濟周期性的經濟回暖做出了巨大的貢獻。但在實際工作中由于沒有完善的風險控制策略和融資模式，潛在的地方財政風險和地方金融風險也日益凸顯。園區式的地方融資存在的融資風險已經成為當地政府不可回避的問題。

關鍵詞：園區模式;融資平臺;融資風險;風險措施

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）22-0255-02

地方政府設立工業園區或開發區是政府根據自身經濟發展的內在要求，通過行政手段劃出一塊區域，通過財政撥款一定的啟動資金或劃撥土地、標準廠房聚集各種生產要素，在一定空間范圍內進行科學整合，園區下設多個具有獨立法人的經濟實體，承擔政府投資項目和融資功能，主動化解地方事權與財權錯配矛盾，提高工業化的集約強度，突出產業特色，優化功能布局，為政府基礎設施建設和打造“招商引資”平臺良好的營商環境籌集資金。但建立于政府主導工業園區下的融資平臺在運營、擔保和風險管理等方面存在著一定的缺陷，加之平臺的經營形式單一，以園區平臺融資貸款為主的地方性政府債務體系存在一定的安全隱患。

1 園區模式融資平臺的融資問題及融資風險

1.1 資產負債率過高政府面臨財政風險

園區模式下的融資平臺，表面上看是園區直屬公司的企業行為，本質上卻是企業與當地政府相融合的運作模式，地方政府基礎設施和公共服務建設的大規模資金需求使地方政府通過園區模式過度負債成為必然。有政府背景園區模式下的融資平臺對各商行銀行有一定的吸引力。這使得園區模式下的地方政府融資平臺舉債速度不斷加快，舉債規模不斷加大，資產負債率普遍較高。但園區模式下的地方政府融資平臺資金的借款人與使用人是不一致的。借款人與用款人權責不清。信息不對稱和財務狀況不透明。一個園區可能擁有多家直屬公司框架下的融資平臺，而這些融資平臺對地方財政都有一定的依賴且真實度還很難判斷，銀行很難對其償債能力和真正的資金流向作出準確評價，隨著園區建設規模的不斷擴大，貸款規模也迅速膨脹，金融杠桿過高問題顯現，一旦園區模式下的融資平臺債務風險集中爆發，可能通過隱性債務渠道觸發政府債務危機，引發政府財政風險。

1.2 土地收益作為還款來源面臨較大的償還風險

園區模式下的融資平臺的主要運作方式就是收儲整治土地，一部份用作工業用地為當地的招商引資服務，另一部份用作商住用地以彌補工業用地的土地成本價格倒掛現象。對土地的出讓收入作為還款來源的依賴程度較高，土地出讓收入的波動將會直接影響園區模式下融資平臺的償債資金規模和償債資金來源。在城市化快速發展時期，園區模式下的融資平臺土地出讓收入能完全覆蓋其債務資金。然而，一方面當前我國政府對房地產調控決心很大，“房住不炒”已深入人心，房地產需求倍受打擊、銀行對房地產開發貸款業務持較為謹慎態度，從而影響土地的成交量和成交價格，土地出讓周期也進一步拉長，這對以土地出讓收入作為還款來源的融資平臺產生了重大不利影響。另一方面隨著城市可賣土地的越來越少加上省會和中心城市擁有良好的基礎設施、健全的公共服務、更多的就業機會、更大的上升空間，對地方購房群體產生了虹吸效應，購房新生力量的流失使未來土地的價值下降，土地收入的高速增長將難以為繼，土地收入不會是園區模式下融資平臺永久的還款來源和提款機。以土地作為融資平臺的還貸來源就會面臨較大風險。

1.3 行政化管理色彩很濃企業化運行管理不規范

一是園區模式下的融資平臺一方面服務服從于地方政府要投資公共事業和基礎設施建設，另一方面還涉及經營和競爭性項目。而園區模式下的融資平臺缺乏經營項目的相關經驗導致資源使用效率低下，不符合經濟效益原則。也增大了管理的難度。二是園區模式下的融資平臺通過資金運作承擔起地方政府“招商引資”和城市建設的需要。為了吸引外資，當地政府就必須在社會設施更加完善，城市道路更加寬闊，園林景觀更加秀美?！罢猩桃Y”土地“七通一平這些硬件設施上下功夫，園區模式下的融資平臺存在“小馬拉大車”的情況。三是園區模式下的融資平臺尚未形成規范的管理制度，平臺公司的法人往往是通過組織任命，決策與組織意圖為基調，以政府意愿為導向，具有濃厚的行政色彩，缺乏現代企業公司的治理結構，沒有公司的戰略規劃。四是園區模式下的融資平臺的財務和運營主要由地方政府控制，難以實現“自主經營”和“自負盈虧”。加上業務十分單一，缺乏穩定的資金收入，一旦出現資金斷裂的情況，將加劇平臺自身的償債風險。

2 園區模式下的融資平臺風險防控措施

2.1 加強主體建設增加抗風險能力

地方政府要用有限的財力注實園區模式下融資平臺的資本金，從政策和財力上對其維護和建設，做到放水養魚，決不殺雞取卵。同時盡可能地把地方政府的一些優質資產注入園區模式下的融資平臺增加資產總額，提高資產增值能力，并將開發區范圍內的道路停車區、公共停車場，廣告經營權打包授予園區模式下的融資平臺特許經營權;對建設過程中的剩余還房、門面、車庫出讓變現，增大其現金流，并在合理合規的條件上增加融資平臺的自建項目，增加其經營收入，使其資產負債率降低到一個合理的水平，保持其融資能力儲備，維護資本結構彈性，增加其抗風險的能力，避免債務違約。

2.2 對園區模式下的融資平臺進行整合

進一步拓寬融資渠道，抓住地方國有企業改革機會，對園區模式下的融資平臺公司的資本充足、資產質量和內部管理等進行核查，及時摸清園區模式下融資平臺公司的家底，貸款投向、還款來源和擔保措施。對那些低效運行的平臺公司進行撤并，將有經營性現金流、優質資產進行整合，打造具有規模效應，資產良好、現金流豐富，利潤來源穩定、財務形象良好的融資平臺公司。在拓寬融資渠道方面一是加強對園區現有企業的服務，開展協稅護稅工作，鞏固存量稅源，二是強化招商引資，培植增量稅源以增強園區自我積累資金的能力。三是多渠道多方位向上爭取專項資金，特別是要做好項目申報積極爭取政府債券資金分配額度。四是積極申報發行企業債券、公司債券、債務融資工具等債券品種，穩定傳統融資渠道，置換存量到期債務，解決好園區發展與融資瓶頸之間的矛盾。五是整合和盤活園區存量資產，利用基礎設施資產證券化進行存量資產的融資創新。

2.3 完善法人治理結構明確地方政府投融資行為

按國有企業的改革要求用市場化機制完善公司治理結構和公司績效評價辦法，進行企業全面預算管理，降低平臺公司的債務水平，平臺公司按《公司法》建立科學的現代企業制度，設立董事會、監事會和經理層等，完善平臺法人考核機制和公司運作，遵循“政企分開”公司市場化運作機制的經營原則，大力引進高素質管理技術人才，實現企業高效運轉。地方政府也要界定自身的職能范圍和明確自身責任。實行政企分開，建立健全地方財政償債準備金制度。根據自身的財政收入來約束舉債行為，避免增加新的政府隱性債務風險。制定規范合理的基金管理辦法，明確償債流程。將地方的債務風險控制在安全的范圍內。

3 結語

園區模式下的地方政府融資平臺是在特定的歷史條件下產生和發展的，其產生和發展對當地經濟的發展起到了一定的積極作用。同時也帶來了地方政府的各種隱性風險，但我們不能因為有風險就錯失發展機會。要加強內部制度約束，強化制度建設，完善債務資金的使用管理和監督檢查機制，落實園區模式下融資平臺的主體責任，把風險控制貫穿到整個企業活動的全過程，確保風險在可承受范圍之內。

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