法治南昌建設中的基層治理法治化研究

張桔 宗妍 鐘晟

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

一、推進基層治理法治化是實現法治南昌建設的基礎性工程

（一）推進基層治理法治化是南昌經濟社會發展形勢的需要

我們應當清醒地認識到，在全面深化改革階段，南昌的基層社會出現了許多新變化、新問題、新情況，比如，經濟發展帶來南昌基層社會階層的細化導致利益的沖突；城市化發展增加了基層社會的流動性，使得南昌在社會治理上呈現出開放性與多元化趨勢；外來文化的沖擊使得基層社會的價值出現某些領域真空和失范的情形。與此同時，一些社會治理難題，比如與土地相關的社會矛盾、生態環境遭破壞、社會自治程度不高等在基層社會不斷積累，若不及時解決，則會影響南昌社會穩定與經濟社會發展。因此，推進基層治理的法治化具有基礎性地位和作用。

（二）推進基層治理法治化是建設法治南昌的需要

黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，提出了“推進基層治理法治化” 的要求。黨的十九大報告則進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平?！?這對正在進行的法治南昌建設提出了更高要求，我們必須堅持運用法治的手段解決面臨的問題，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。所以說，把基層社會治理納入法治化軌道是為南昌市改革發展穩定大局保駕護航的必由之路，是推進法治南昌建設的必然要求。

（三）推進基層治理法治化是維護老百姓合法權益的需要

以人為本，保障群眾的合法權益、讓人民滿意，這是推進基層社會治理的最終目標。因此，基層治理法治化必須堅持以人為本，在關注民生、惠及民利、維護民權、保障民安上做文章，以服務促管理，要讓人民滿意，讓普通老百姓能更多地享受到南昌市改革發展的成果。

二、法治南昌建設過程中基層治理法治化的基本情況

“上面千條線、下面一根針”，是基層社會治理難題的寫照。但對于法治南昌建設而言，基層是重點。如何巧用這根“針”，串起千條“線”，考量著制度設計者的智慧。南昌市一方面堅持重心下移、固本強基，一方面通過強化系統設計，理順條塊關系，夯實基層基礎，基層治理法治化工作取得了積極成效。

（一）堅持固本強基，著力在組織機構、人員保障上下功夫

這些年，南昌市不斷完善基層組織機構建設、人員保障。先后下發了《關于加強社會治安綜合治理辦事機構規范化建設的通知》《關于進一步加強社會治安綜合治理基層基礎建設的實施意見》等，各縣區、鄉鎮、街道系統以及設黨委的企事業單位都建立了社會治安綜合治理領導機構，實現了市、縣、鄉三級綜治機構建設的全覆蓋。調整了全市14 個縣區、113 個鄉鎮（街道）、1459個村（社區） 和126 個市直綜治責任單位等基層綜治組織，配齊配強了各級綜治組織機構，市、縣區綜治辦增設了矛盾糾紛排查調處室。鄉鎮（街道、管理處） 綜治辦副科級專職副主任和社區（村） 綜治室主任全部配備到位。

2015 年開始全面落實鄉鎮（街道） 綜治委主任由黨（工） 委書記擔任，綜治辦主任由黨工委副書記擔任，并配備了3-5 名專職干部。規范村社區和村民小組綜治機構建設，在絕大多數村（社區） 設立了綜治工作室，配備了綜治室主任，專門負責綜治工作。村民小組建立了和諧平安理事會，由村民小組組長任會長。

（二）堅持狠抓源頭，著力在防范化解基層矛盾風險上下功夫

一是建立完善重大事項社會穩定風險評估制度。對涉及民生的重大決策、重大改革、重大規劃調整、重大項目建設等，一律納入社會穩定風險評估范疇，努力防范因征地拆遷、鄰避項目建設、重大活動而引發的群體性事件和個人極端事件。2014 年，南昌市委辦公廳、南昌市政府辦公廳印發《南昌市重大決策社會穩定風險評估實施辦法（試行）》，2018 年市委維護穩定工作領導小組印發《南昌市重大事項社會穩定風險評估工作考核實施細則》。同年，市委辦公廳和市政府辦公廳印發《南昌市重大決策社會穩定風險評估責任追究辦法（試行）》等文件，從責任劃分、責任追究情形、程序、方式等方面進行規定，對不按照規定程序和要求進行穩評導致決策失誤實行責任追究，實施“誰主管誰負責、誰決策誰負責、誰評估誰負責” 原則要求。

二是對矛盾風險抓早抓小。構建社區網格化服務管理體系，制定了《南昌市加強和創新社會管理 全面推進社區網格化服務管理的實施意見（暫行）》《南昌市社區網格劃分工作實施方案》《南昌市城區網格員招錄實施方案》《南昌市社區網格化服務管理平臺建設實施方案》，把全市優化劃分為8773 個網格，科學規范網格管理工作制度，每個網格配備至少一名網格員，及時收集社情民意，反映群眾訴求，為城鄉居民提供優質快捷服務。

（三）堅持依靠群眾，著力在激發社會活力上下功夫

南昌市在基層治理工作中充分依靠群眾，激活基層基礎，以自治匯集民力，探索出多種有效的基層治理方法和模式。引入社會自愿組織，破解基層治理難題的模式。比如東湖區百花洲街道德濟家園項目，通過“搭建平臺、提供場地、贊助資金”，引入社會志愿組織德濟愛民協會，創新“政府引導、社會參與、合力共治” 的工作模式，有效破解失獨人員治理難題，促進了社會和諧。整合各方面資源，動員和依靠群眾、社會力量參與基層治理的模式。比如，安義縣創新“楓橋經驗” 建設綜治哨所的實踐探索，全縣共建成綜治固定哨所864 個，綜治陣地哨135 個，綜治流動哨117 個，發展綜治哨兵5678 人，形成縱向到底、橫向到邊的綜治哨所網絡體系，實現全覆蓋，同時以綜治積分兌換獎金的方法，激發群眾參與的積極性，提升了鄉村基層社會治理水平。齊抓共管、共建共治共享的居民高度自治模式。比如，西湖區萊茵半島小區創造性組建了“居民自治、公安指導、政府監管” 三位一體的小區自治防控格局，從人員到經費、從環境到治安、從小事到大事，真正實現了居民高度自治。2018 年以來實現“零發案”，成為居民平安和諧的幸福家園。

南昌市在基層治理方面的這一系列探索和做法，極大地推動了“民事民議、民事民辦、民事民管” 自治體系的構建，讓群眾的事情群眾自己決定，增強了基層社會治理活力，得到了中央政法委的肯定。

（四）堅持完善制度，著力在確?；鶎又卫砉ぷ鞲咝б幏渡舷鹿Ψ?/h3>

一是健全社會治安綜合治理領導責任制度。2017 年出臺了《南昌市關于健全落實社會治安綜合治理領導責任制的實施細則》，構建起權責清晰、獎懲分明、務實管用的社會治安綜合治理領導責任制體系。

二是建立健全社會治安綜合治理目標管理責任制度。堅持每年按照目標管理責任制的規定進行考核和管理，推動我市社會管理實現由條塊分治向整體聯動轉變，由被動應對向主動服務轉變。2015年市委、市政府與各縣區（開發區、新區）專門簽訂《綜治目標管理責任書》，縣區、鄉鎮兩級都建立了定期研究綜治工作制度、鄉鎮（街道）綜治委主任工作定期述職制度，建立了縱向到底、橫向到邊的責任網絡，層層分解量化綜治任務，形成一級抓一級，層層抓落實的工作格局。

三是建立健全社會治安綜合治理責任查究制。實行社會治安綜合治理一票否決權制。市委、市政府出臺《關于實行社會治安綜合治理查究制規定》，從市到縣區、村、居委會分成三級責任區，各級責任區的治安綜治工作由黨政一把手負總責。自2015年，對排名前位的縣區進行重獎，對排名靠后的縣區采取通報批評、限期改正、黃牌警告和一票否決等處罰措施。

（五）堅持搭建平臺，著力在構建基層治理創新載體上下功夫

多個治理主體、治理平臺和服務中心各自為政、配合不力是當前基層社會治理中普遍出現的問題。為了整合資源，形成合力，讓基層治理更高效有序。南昌市委、市政府先后出臺了《關于推進平安南昌建設意見》《關于加強和完善城鄉社區治理意見》《關于加強綜治中心實體化建設意見》等文件，全面推進綜治中心實體化建設，夯實基層社會治理根基。全市共建成市、縣、鄉、村四級綜治中心2058 個，不斷完備矛盾糾紛調解室、心理咨詢室、法律服務室、社會組織孵化室等功能，健全首問負責、情況報告、應急聯動、考核評價等工作機制。在村（社區） 建設“一站式服務，線上線下結合” 的綜合服務管理平臺，通過集成服務、集約管理、集中辦公，統籌好社會治理資源，提高服務群眾能力，力爭做到矛盾吸附在出現矛盾的基層、把問題解決在能夠解決的屬地，真正把為民便民措施落實到基層、把難題解決在基層、讓群眾滿意在基層。

雖然南昌市在推進基層治理法治化進程中取得一些成績，探索形成了一批經驗，但面對新時代、新形勢、新發展，還是遇到諸如人才隊伍短缺、權責不匹配、鄉村空心化等瓶頸和困難，需要我們總結經驗，改革創新，推動南昌基層治理法治化建設。

三、大力推進南昌市基層治理法治化

我們必須根據南昌的實際情況，總結已有的經驗和做法，大力推進南昌基層治理法治化。

（一）理念的創新是推進南昌基層治理法治化的前提

一是社會治理的本質是以人為中心的治理，目標是實現人的全面發展。因此，基層治理法治化的理念創新必須基于以人為本、以法律為基礎的價值導向。

二是可以借鑒寧波市構建的“包容性發展”的社會治理理念，不斷拓展南昌在基層治理上的思路和觀念，以適應社會主體需求多樣化以及社會主體多元化的現狀。一方面是擴展基層治理主體，不僅是政府，還包括各種各樣的社會組織，加強各主體間的互相包容與參與。另一方面擴展主體需求多樣化的包容，賦予百姓選擇權，讓老百姓自己選擇需要何種服務以及怎樣接受服務。

（二）體制機制的完善是推進南昌基層治理法治化的關鍵

要不斷完善基層治理的體制機制，轉變以往基層治理的工作模式，由單一的政府治理轉變為政府責任、社會公眾參與、內生力量發展的多主體參與的“社會共同治理”。

一是不斷完善黨委政府的職能。加快“放管服”改革，突出黨委政府的服務職能，以群眾需求為導向，通過基層政府提供更多公共服務，來滿足包括公共政策、公共設施、公共安全、公共衛生等在內的各種社會公眾需求，實現經濟社會的協調發展。

二是不斷深化基層體制改革。結合基層治理創新，加快基層綜合體制改革，圍繞著法定職責、法律義務、法律授權、權力監督四個方面，努力形成運行高效協調、廉潔公正的行政管理體制與責權明晰、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，確保黨委和政府的社會治理與公共服務到位。

三是不斷健全基層治理法治化的評估體系和考核機制。第一，評估內容要全面。不僅包括群體性事件、信訪數量，還要包括公共法律服務情況、生態環境保護情況、行政執法是否公正合法、社會參與度如何、群眾滿意情況等方面。第二，評估主體要多元化。對基層治理法治化情況的評估，既要有行政機關的參與，也要有公民、第三方評估機構、村（居） 委會等多方面主體的參與和監督。第三，評估工作要常態化。要加強對基層治理法治化工作情況的檢查和考核，考核結果要納入考核對象的績效檔案，作為評先評優、晉升的重要依據。

（三）專業隊伍的健全是推進南昌基層治理法治化的保障

一是培養一支專業化的人才隊伍。要選拔有法律背景、具備法治思維和依法辦事能力的人員到基層工作。二是加大培訓，提升村委會、居委會管理人員法律素養。三是持續推進“三官四員”（即法官、檢察官、警官、司法調解員、律師和公證員、綜治特派員、民政助理員）進社區、村工作法，深入推進農村實施“法律明白人”培養工程，讓專業的法治人才參與到基層治理中，提供多元化的法律服務，把矛盾化解在基層。

（四）法治文化的培育是推進南昌基層治理法治化的基礎

法治文化是塑造基層法治氛圍的關鍵元素，既是推動法治社會建設的動力，也是基層法治建設的結果。

1.加強法治宣傳，培養老百姓的法律意識。要運用多種方式方法、持續不斷進行法治宣傳和教育，潛移默化影響他們的日常行為，最終養成法律意識。一方面，采取通俗易懂、易于接受的形式進行宣傳，讓民眾接受法律。比如，既有文藝演出、廣播電視等傳統方法，也有微信、微博、網站等新技術手段，同時可以采取大數據分析等手段提高法律宣傳的精準度，使法律真正走進基層、貼近基層。另一方面，強化法律服務，讓民眾信仰法律。培養法律意識的關鍵是讓老百姓切身感受到法律的好處。擴大法律服務范圍，充分調動各種資源，提升基層法治服務的水平，讓群眾真實地感受到法律的溫度，進而接受法律、信仰法律。

2.探索公民參與基層治理機制。在基層治理過程中，政府與老百姓不可避免地會涉及到利益平衡問題，容易產生矛盾和沖突，因此，積極探索公民有效參與機制十分必要。一是拓寬民意征集渠道，建立信息化、網絡化的公共決策參與平臺；二是在總結以往成功經驗的基礎上，形成有效的矛盾發現和解決機制。

3.激發基層自治活力，推進基層自治組織法治化。實現基層自治是法治南昌建設的重要保證，要對基層自治組織實施法治化和規范化管理。一是對基層自治組織的職責和權限進行法律規范，厘清權限范圍，給予基層自治組織在人、財、物上的保障，充分發揮基層自治組織在聯系群眾、調處矛盾、協調社會關系上的積極作用，帶動廣大群眾積極參加“普法宣傳”“法律援助”“社區矯正” 等各種法律活動。二是加快社會組織的法治化建設。出臺法律，規范社會組織的登記、備案、管理和監督機制。對那些參與基層社會治理的服務性和公益性社會組織，通過市場競爭、服務管理等形式提高這些社會組織的自我生存能力。