江蘇省分地區地方政府債務問題分析及對策

郁佳琪

【摘 要】本文以江蘇省為例，對江蘇省經濟實力以及其地方債整體狀況進行宏觀層面的概述。其次，對江蘇省下轄各市的地方債務現狀分別提出其問題所在，最后，按照普遍使用的對江蘇省的分地區分類，結合具體的地區經濟、財政狀況做出分地區地方債風險及原因分析。最后，在理論分析和案例分析的基礎上，提出了江蘇省地方債風險防范的政策建議，主要包括：制定債務風險應急處置預案、實行區域定期報告制度、建立金字塔風險預警指標模型。

【關鍵詞】江蘇省;地方債;債務風險

在推動經濟社會發展過程中，各地為了籌措資金加大投入，紛紛舉債，地方債由此產生。地方債在發揮積極作用的同時，也帶來債務風險。地方政府性債務規模增速遠高于同期GDP增速，呈現出政府隱性擔保、缺乏自我約束和舉債形式不透明等特征，隱含著較大的道德風險和信用風險。特別是近年來，債務規模持續增長，財政收入增幅下降的嚴峻形勢，債務風險不斷加大。在這樣的國情下，對我國地方債問題分析以及風險預警與防范進行研究尤為重要已成為具有重大現實意義的課題。

一、江蘇省下轄各市地方政府債務現狀

江蘇省下轄13個地級市，以長江和淮河為界，分為蘇南、蘇中、蘇北三個區域板塊。其中，蘇南地區包括南京、無錫、常州、蘇州和鎮江五市;蘇中地區包括南通、揚州和泰州三市;蘇北地區包括徐州、連云港、淮安、鹽城和宿遷五市。江蘇區域經濟在人均GDP、單位面積GDP、人均可支配收入、人口密度等方面均呈現明顯的梯度特征，南北發展差異大。蘇南地區位于“長三角經濟區”中心區域，得益于較好的區位優勢以及特色的蘇南發展模式，經濟發展水平總體領先于蘇中和蘇北地區，經濟實力和城市經濟基礎較好。而蘇中和蘇北地區經濟增速及財政實力總體呈下行狀態，尤其蘇北地區較顯著。

本文就在此熱點問題當下，為了從更準確的角度研究地方債務問題，具體以江蘇省為例，結合江蘇省財政實力及其地方債務，并創新性地為江蘇省分地區地方債務問題及其風險進行深入研究。以政府公布的真實數據為依據，更有參考和借鑒價值。

（一）數據來源

文中所有用到的數據都來源于真實資料，收集于江蘇省各地級市財政局或統計局，債務相關數據經過筆者整理。其中，公開資料僅直接獲取了2017年末南京市、揚州市、泰州市、鹽城市、連云港市和宿遷市的全口徑地方政府債務數據，其余7個地級市政府債務數據均取自年末市本級債務余額與下轄各區縣（市）債務余額的合計數，綜合2017年末全省和省級債務余額數據測算，各地級市年末政府債務余額合計數誤差率為0.50%，處于可接受范圍內。

（二）各市地方債現狀

從各市政府債務規?？?，南京市2017年末政府債務余額為2357.14億元，居于各地級市首位;南通市、蘇州市次之，年末政府債務余額分別為1411.71億元和1331.29億元;無錫市、鹽城市政府債務余額分別為954.06億元和866.41億元，分列第四、五位;其余地市政府債務規模在700億元左右或以下，其中宿遷、淮安和連云港債務規模最小，在500億元以下。（表1）

從債務負擔看，以2017年末政府債務余額與當年一般公共預算收入的比率進行比較，除蘇州市外，其他地級市該比率均超過100%，且普遍偏高，其中揚州市、鹽城市、南通市、宿遷市該比率最高，分別為238.19%、237.41%、235.75%、217.19%;淮安市、泰州市、連云港市、南京市和鎮江市該比率處于180%～200%之間;常州市、徐州市和無錫市的政府債務余額對一般公共預算收入的比率分別為135.56%、115.66%和101.44%;蘇州市該比率最低，為68.83%，當年一般公共預算收入可覆蓋政府債務余額。

二、江蘇省分地區地方債風險及原因分析

（一）地方債風險的空間異同分析

從空間看，江蘇省下轄各市的債務及其風險既具有較大的差異性，又存在一定的關聯度和相似性。對于這種異同情況，可以通過空間數據分析，來對各市債務進行空間分析。根據理論得出判斷：

各地級市之間債務水平具有相互影響效應。這與各市之間“地區競爭”有關，在政績考核機制的驅動下，各地為盡快發展，取得領先優勢，形成你追我趕的局勢，這種態勢影響到各地的舉債沖動。

國民生產總值與債務規模呈正相關關系。地方經濟越發達，發展勁頭越足，思想也更解放，加之認為經濟發展會提供良好的償債能力，所以發達地區的債務水一平普遍較高。

城鎮化率與債務規模呈正相關關系。實質體現了債務資金的用途。我國債務資金主要用于基礎設施等資本性支出。隨著城鎮化戰略的實施，推動地方加大投入，從而帶動債務規模上升。

產業結構與地方政府性債務為負向關系。良好的產業結構會帶來較好的經濟效應，從而使財政收入水平上升，一定程度上緩解資金壓力，使得舉債壓力減小。

（二）蘇南地區地方債風險分析

根據圖1，蘇南地區總體覆蓋率較好，其中蘇州是在蘇南地區乃至整個江蘇省覆蓋率最好的，這得益于其強勢的經濟發展水平和雄厚的財政實力，因而認定蘇州地方債暫無風險問題存在。同樣是高GDP的城市南京，就因為其城鎮化率明顯高于其他幾個蘇南城市，導致其地方債務規模也同樣較高，但高城鎮化率并非是唯一因素，產業結構的不完善也會導致其債務規模較高。無錫和常州的債務風險較蘇州更大，但小于南京。非常值得關注的是，鎮江的覆蓋率接近200%，但其GDP卻在五市中最低，可能是由于其產業缺失，產業結構與地方政府性債務為負向關系，使得其舉債壓力加大，因而將其地方債風險定為高度關注。

（三）中地區地方債風險分析

根據圖2，明顯可見蘇中三個城市的債務覆蓋率很高，在190-240%之間。南通、揚州國民生產總值相對更高，已經達到了230%以上，，其中南通GDP相對較高，但也認為其地方債風險已經足以引起高度關注。揚州的2017年GDP增速雖大，也其基數較低，因而債務風險也需高度關注。泰州，國民生產總值偏低、覆蓋率卻并非很低，可見其舉債壓力較大。

（四）蘇北地區地方債風險分析

結合圖3和表3，蘇北地區除徐州外，地方政府舉債壓力顯得非常嚴重，其覆蓋率在180%-240%之間。鹽城的覆蓋率為237.41%，在蘇北五市中最高。同時，鹽城的GDP也明顯高于其他幾個城市，進而發現鹽城在2017年GDP增速7.96%也勝于其他幾個城市。由此認為，鹽城正處于經濟加速、上行過程中，因而其債務風險關注度為中度;再來看淮安、連云港和宿遷的覆蓋率整體偏高，且其GDP也相對較低，因而本文將這三個城市的債務風險關注度定為高度關注;徐州的負債率為115.66%，在整個江蘇省內屬于較低范圍，但由于其2017年GDP增速2.26%在蘇北地區乃至整個江蘇墊底，遠低于江蘇省2017年各市平均GDP增長率，說明其經濟增長相對停滯，這時財政問題就會格外突出，本文認定徐州地區債務風險關注度應為高度關注。

三、建議對策與深入研究

防范地方債務風險，首先要準確摸清債務規模，通過去平臺化，把地方政府通過融資平臺的“隱性債務”顯性化。其次是對地方債務要有限額管理，控制整體規模。同時，還要完善地方債務披露機制，讓地方債務更清晰。最后，應建立債務風險預警監測機制。

（一）制定江蘇省債務風險應急處置預案

國家已出臺風險應急處置預案，本質上講按預案就是借鑒日本的財政重建計劃。但該預案較為籠統和原則，江蘇應該結合自身實際，制定本省的應急財政重建計劃。制定江蘇省債務風險應急處置預案，本文認為需要把握以下幾點：首先，適當擴大監測范圍。在國家預案中，將承諾用以后年度財政資金支付的事項，納入監測范圍。對于江蘇而言，應進一步放大監測范圍，將上文提到的隱形債務和隱蔽債務均納入監測范圍，因為這些債務具有相同的風險特性。其次，省級政府干預適當提前。就江蘇而言，從層級上講，省級債務并不重，重點在市縣;從區域上講，蘇北償債能力較弱，重點應在蘇北。對于重點監測對象，應建立定期報告制度，隨時報告債務情況。

（二）重點關注隱性債務風險防范

2019年3月18日，財政部發布《關于2018年中央和地方預算執行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》，地方政府債務相關的隱性債務化解是本報告重點，今年防范化解地方政府債務風險工作主要著力在健全規范地方政府舉債融資機制，妥善處置隱性債務存量，堅決遏制隱性債務增量，堵后門要更嚴，開前門要更大。具體手段則是較大幅度增加地方政府專項債券規模，支持重大在建項目建設和補短板，更好發揮專項債券對深化供給側結構性改革、推進在建項目建設、化解隱性債務風險等一舉多得的政策效應。

（三）建立金字塔風險預警指標模型

實踐中，江蘇省可以建立以財政風險矩陣和國際通用指標為基礎、本文設計的風險預警指標為核心、流動性等短期指標為前端的金字塔式的指標模型。

根據預警理論建立指標體系，對一般債務風險判斷指標分三個層次進行構建，第一個層次為風險矩陣及國際通用指標。風險矩陣口徑較廣，國際通用指標評估內容較為基礎，適合放在金字塔底部。國際通用指標主要包括：負債率、償債率、債務依存度等。第二個層次為風險預警指標體系。該指標體系，關注債務風險的核心問題，即有沒有能力償還債務，適合放在金字塔的中間。第三個層次為短期指標，即反映流動性等短期狀態的指標，主要包括：借新還舊率、逾期債務率、逾期債務率等。江蘇省下轄各市地方債的現狀和潛在風險，利用風險矩陣和風險預警指標體系對江蘇省地方債風險進行實例分析。經過實例分析，江蘇省總體上沒有明顯的債務危機先發性條件;債務風險處于可控狀態，但債務規模偏大，增速較快，應予以關注;未出現爆發系統性風險的相關情形和條件。

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