化解過剩與產能置換的政策解析

中國水泥協會 李 琛

一、化解嚴重過剩水泥產能和產能置換政策的梳理

研究化解水泥過剩產能和產能置換政策，就要溯源政策制定的背景和產業發展規律，以及梳理各要素之間的相互關系。

（1）國發〔2009〕38號文件

早在2009年，《國務院批轉發展改革委等部門關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》(國發〔2009〕38號) 文件就指出“水泥產能將嚴重過?！?，要求“嚴格控制新增水泥產能，執行等量淘汰落后產能的原則，對2009年9月30日前尚未開工水泥項目一律暫停建設并進行一次認真清理，對不符合上述原則的項目嚴禁開工建設”?！奥浜笏喈a能比較多的省份，要加大對企業聯合重組的支持力度，通過等量置換落后產能建設新線，推動淘汰落后工作”。38號文件是對水泥產能嚴重過剩的預警，也是后續出臺的產能置換政策的雛形，為今后推進化解產能過剩淘汰落后產能形成了制度基礎。有些省份借著38號文件淘汰了相當一部分立窯，大規模新建新型干法水泥熟料生產線，有些立窯轉型成了粉磨站。然而，有些省份并未遏制住重復建設，甚至出現了越淘汰越新增的現象。

（2）發改產業〔2013〕892號文件

2011年水泥行業總利潤突破1000億元大關，主要得益于投資熱潮的強勁拉動、行業結構調整，較早實施的戰略重組，生產集中度有一定程度提高。然而，面對高收益，盲目投資現象隨即出現，引發行業內較多低水平繼續重復建設，擾亂了市場秩序，打破供需關系平衡，2012年水泥行業新增生產線達125條，新增熟料產能1.6億噸，進一步加劇了水泥行業產能過剩，2012年水泥行業利潤總額較上年下降近50%。

2013年5月10日，《國家發改委 工信部關于堅決遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張的通知》（發改產業〔2013〕892號）指出“中央經濟工作會議把化解鋼鐵、水泥等行業產能過剩矛盾作為工作重點”，提出要重點解決水泥產能嚴重過剩的問題。892號文件“根據國務院有關工作部署，發展改革委、工業和信息化部會同有關部門”，按照“尊重規律、分業施策、多管齊下、標本兼治”的原則和“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產能的要求，“抓緊研究制定《化解產能過剩矛盾總體方案》”，“有關綜合性的政策措施將陸續出臺”。892號文件指出了投資主管部門發展改革委、行業主管部門工業和信息化部是遏制嚴重過剩產能的主責部門，對化解過剩產能給出了“四個一批”的要求，《化解產能過剩矛盾總體方案》和綜合性的政策措施的主要內容就是5個月之后出臺的《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）。

892號文件“為防止產能過剩矛盾進一步加劇”，強調了“遏制嚴重過剩產能的重要性和緊迫性”，并從“嚴禁核準產能嚴重過剩行業新增產能項目”、“堅決停建產能嚴重過剩行業違規在建項目”、“加強領導嚴格監督檢查”三個方面對地方各級人民政府作出了明確要求。892號文件要求“不得以任何名義核準、備案產能嚴重過剩行業新增產能項目”；“地方各級人民政府要立即組織對產能嚴重過剩行業違規在建項目進行清理，對未批先建、邊批邊建、越權核準的違規項目，尚未開工建設的，不準開工，正在建設的項目，要停止建設”，“對停建的違規項目，將區分不同情況，采取相應的措施，具體政策和分類處理意見將在制定《化解產能過剩矛盾總體方案》時統籌研究”；“各地區人民政府對本地區遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張負總責”。

892號文件重申水泥產能嚴重過剩，要求地方政府清理、叫停違規項目，啟動違規項目清理工作，對違規的機構及人員進行問責，顯示了國家堅決遏制新增水泥產能的決心。892號文件是之后陸續出臺的國務院、相關部委和地方政府化解嚴重過剩產能政策文件的基礎，并且針對“停建的違規項目”，給出了“區分不同情況，采取相應的措施”的政策執行預留空間。

（3）國發〔2013〕41號文件

2013年10月6日發布的《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號），再次強調了892號文件提到的“化解產能嚴重過剩矛盾的重要性和緊迫性”，指出“產能嚴重過剩越來越成為我國經濟運行中的突出矛盾和諸多問題的根源”?？傮w要求“堅持以轉變發展方式為主線，把化解產能嚴重過剩矛盾作為產業結構調整的重點”，重申892號文件“按照尊重規律、分業施策、多管齊下、標本兼治的總原則，”“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批” （“四個一批”）過剩產能。國發〔2013〕41號文件給出了“通過5年努力，化解產能嚴重過剩矛盾工作取得重要進展：產能規?；竞侠?，發展質量明顯改善，長效機制初步建立”的主要目標。國發〔2013〕41號文件明確了化解過剩產能的“主要任務”?！埃ㄒ唬﹫詻Q遏制產能盲目擴張”中要求：“分類妥善處理在建違規項目”。這回答了892號文件中“停建的違規項目”如何處理的問題。

國發〔2013〕41號文件指出，“對確有必要建設的項目，在符合布局規劃和環境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎上，由地方政府提出申請報告，報發展改革委、工業和信息化部并抄報國土資源部、環境保護部等相關職能部門，發展改革委、工業和信息化部商國土資源部、環境保護部等職能部門，在委托咨詢機構評估的基礎上出具認定意見，各相關部門依法依規補辦相關手續”?！八性诮ㄟ`規項目的處理結果均應向社會公開?！薄埃ǘ┣謇碚D建成違規產能”要求“提出整頓方案并向社會公示后，報發展改革委、工業和信息化部、國土資源部、環境保護部等部門備案”。41號文件要求地方政府對違規建設項目進行清理，對確有必要建設的項目，由各地方政府提出申請，國家發改委、工信部商有關部門予以認定。2016年3月《工業和信息化部國家發展和改革委員會關于印發水泥行業部分項目處理意見的通知》（工信部聯原〔2016〕118號）文件就對各地方政府上報的建成和在建的違規建設項目給出了處理意見，對確有必要建設的項目予以認定。

國發〔2013〕41號文件在“（三）淘汰和退出落后產能”要求“在提前完成水泥等重點行業淘汰落后產能目標任務基礎上，通過提高財政獎勵標準，落實等量或減量置換方案等措施”，這也是產能置換政策的源頭。41號文件還要求“中央企業在淘汰和退出落后產能方面要發揮示范帶頭作用”，央企國企占據水泥產能的半壁江山，這一政策為今后央企在水泥行業化解嚴重過剩產能、結構調整和轉型升級過程中成為堅定的踐行者、推動者和維護者奠定了堅實基礎。

國發〔2013〕41號文件在“淘汰和退出落后產能”方面還提出：“產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換。項目所在地省級人民政府須制定產能等量或減量置換方案并向社會公示，行業主管部門對產能置換方案予以確認并公告，同時將置換產能列入淘汰名單，監督落實。鼓勵各地積極探索政府引導、企業自愿、市場化運作的產能置換指標交易，形成淘汰落后與發展先進的良性互動機制?！?41號文件在“調整優化產業結構”方面提出：“支持跨地區產能置換，引導國內有效產能向優勢企業和更具比較優勢的地區集中，推動形成分工合理、優勢互補、各具特色的區域經濟和產業發展格局?！边@些內容是今后《工業和信息化部關于做好部分產能嚴重過剩行業產能置換工作的通知》（工信部產業〔2014〕296號）、《工業和信息化部關于印發部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法的通知》（工信部產業〔2015〕127號）和《工業和信息化部關于印發鋼鐵水泥玻璃行業產能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號）文件制修訂的基礎，同時也是跨省產能置換源頭。

（4）工信部聯原〔2016〕118號文件

2016年3月29日《工業和信息化部 國家發展和改革委員會關于印發水泥行業部分項目處理意見的通知》（工信部聯原〔2016〕118號）文件指出，“遵照《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號），工業和信息化部、國家發展和改革委員會對有關地區報來的水泥、平板玻璃行業建成和在建違規項目進行了清理整頓”?！吧杏胁糠炙嘈袠I建成和在建違規項目未予公告或認定”?！霸诎匆幎ㄍ晟祈椖肯嚓P手續前，在建項目不得開工建設，建成項目不得投產”。對于建成項目，處理意見是“項目涉嫌違法違規用地。企業依法依規完善用地手續并經省級國土資源部門認可后，地方政府按相關規定完善項目備案手續”。對于在建項目，處理意見是“項目無產能置換方案。地方政府根據相關規定自行處理”。這樣，對于違規的建成項目，需依法依規完善備案手續；對于違規的在建項目，應當制定產能置換方案，進行等量或減量置換，無論哪種情形，企業都需要付出違規的代價。工信部聯原〔2016〕118號文件也回應了國發〔2013〕41號“分類妥善處理在建違規項目”的問題。

（5）國辦發〔2016〕34號文件

2016年5月5日《國務院辦公廳關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發〔2016〕34號）作為20年來國務院首份專門為建材工業發展制定的綱領性意見，留有較大政策執行空間。34號文再次強調“水泥等行業產能嚴重過?！?，提出“抓住產能過剩、結構扭曲、無序競爭等關鍵問題，在供給側截長補短、壓減過剩產能”，目標任務是“到2020年再壓減一批水泥熟料、平板玻璃產能，產能利用率回到合理區間，水泥熟料、平板玻璃產量排名前10家企業的生產集中度達60%左右”。并且，34號文給出了“壓減過剩產能 ”的四個措施，一是嚴禁新增產能、二是淘汰落后產能、三是推進聯合重組、四是推行錯峰生產。

國辦發〔2016〕34號在“嚴禁新增產能”方面，要求“2017年底前，暫停實際控制人不同的企業間的水泥熟料、平板玻璃產能置換?！秶鴦赵宏P于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）印發后核準或備案的項目，凡是未按規定開展產能置換導致新增產能的，要嚴肅查處，國土、環保、質檢等部門和金融機構一律不予支持。對國發〔2013〕41號文件印發前的水泥違規項目，未經工業和信息化部、國家發展改革委聯合公告、認定或明確由地方視情處理的，停止生產許可受理，已受理的一律不予許可；存在落后設備、工藝、違規產能以及生產淘汰類產品的，一律不予受理、不予許可”。這明確了國發〔2013〕41號文件印發后核準或備案的項目，應當進行產能置換；并且，國發〔2013〕41號文件印發前的水泥違規項目，經工業和信息化部、國家發展改革委聯合公告、認定或明確由地方視情處理的，指的就是工信部聯原〔2016〕118號文件的違規項目。在國辦發〔2016〕34號印發前，已經出臺了相關產能置換工作的政策文件《工業和信息化部關于做好部分產能嚴重過剩行業產能置換工作的通知》（工信部產業〔2014〕296號），后又修訂為《工業和信息化部關于印發部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法的通知》（工信部產業〔2015〕127號）。

國辦發〔2016〕34號在“嚴格執法監督”方面，要求“省級人民政府有關部門要盡快完善并公開本地區水泥、平板玻璃行業建設項目庫；對國發〔2013〕41號文件印發后核準備案、點火投產的項目，要逐條注明具體情況；對隱瞞信息或違規建設的項目，一經舉報并查證屬實，將予以公告，并追究相關責任”。這再一次明確了重點監督的時間節點是國發〔2013〕41號文件，也就是2013年10月6日之后。

（6）工信部原〔2017〕337號、工信部產業〔2014〕296號和工信部產業〔2015〕127號文件

2014年7月10日，《工業和信息化部關于做好部分產能嚴重過剩行業產能置換工作的通知》（工信部產業〔2014〕296號）為落實國發〔2013〕41號和《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》（國發〔2013〕37號）要求，制定《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法》，并且“支持跨地區產能置換”。2015年4月20日，在工信部產業〔2014〕296號基礎上修訂的《工業和信息化部關于印發部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法的通知》（工信部產業〔2015〕127號）依然“支持跨地區產能置換”。后來，關于產能置換實施工作從工信部產業政策司轉到了原材料工業司。

2017年12月31日《工業和信息化部關于印發鋼鐵水泥玻璃行業產能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號）又對《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》做了修訂調整，比原辦法工信部產業〔2015〕127號的要求更加嚴格、壓減力度更大。一是加大減量置換力度，水泥熟料項目除西藏地區繼續執行等量置換外，其他地區全面實施減量置換?！拔挥趪乙幎ǖ沫h境敏感區內的建設項目，每建設1噸產能須關停退出1.5噸產能；位于非環境敏感區內的建設項目，每建設1噸產能須關停退出1.25噸產能。二是對用于置換的產能限定更加嚴格”?！坝糜谥脫Q的產能應當為2018年1月1日以后在省級主管部門門戶網公告關停退出的產能”?！耙殉^國家明令淘汰期限的落后產能，已享受獎補資金和政策支持的退出產能，無生產許可的水泥熟料產能，均不得用于產能置換”?！绊椖拷ㄔO手續不合規的產能不能用于置換”?！坝糜谥脫Q的產能指標不得重復使用”?！肮膭钚袠I協會、媒體和公眾對產能置換方案執行情況和新建項目建設情況開展監督”。三是對用于置換的產能指標核定更加嚴格?！坝糜谥脫Q的產能指標，依據項目備案或核準文件上的設計產能確定。實際產能小于備案或核準產能的，按實際產能確定”。對跨省產能置換，實施辦法強調應有利于推動產業結構調整和布局優化，“產能指標應由轉出地和轉入地省級主管部門分別核實確認，并在各自門戶網上公告”。四是簡化產能置換方案審核流程?！绊椖拷ㄔO地省級主管部門負責核實確認產能置換方案的真實性、合規性，并在部門門戶網上公示無異議后予以公告”，同時“負責監督產能置換方案的落實，確定項目實際產能”。

工信部原〔2017〕337號的實施辦法比原辦法增加新內容：一是依托既有主體裝置確不新增產能的節能減排技改項目可不制定產能置換方案。二是允許產能置換方案中存在“先建后拆”現象?！坝糜诮ㄔO項目置換的產能，在建設項目投產前必須關停，并在建設項目投產一年內拆除退出”。用于置換的產能公告后、關停拆除前，建設項目可以開工建設。三是加大了懲處問責力度?！皩Ξa能置換方案核實把關不嚴、監督落實不到位的地區，責令限期整改，情節嚴重的向全國通報，并依照法律法規追究相關責任人的責任”。然而，工信部原〔2017〕337號還有繼續修訂的空間，今后可能會對搬遷新建、特種水泥產能置換方案進行更多說明。

（7）工信廳聯原〔2018〕57號文件

2018年8月5日，《工業和信息化部辦公廳 國家發展改革委辦公廳關于嚴肅產能置換 嚴禁水泥平板玻璃行業新增產能的通知》（工信廳聯原〔2018〕57號）從工作內容和程序以及強化監管上作出了更明確、更細化的要求。57號文件指出“水泥、平板玻璃行業產能過剩形勢依然嚴峻”，要求“切實做好禁止新增水泥”工作?！皩Υ_有必要新建的水泥熟料、平板玻璃建設項目，必須嚴格按照《水泥平板玻璃行業產能置換實施辦法》（工信部原〔2017〕337號）實施等量或減量置換，需持有經當地省級工業和信息化主管部門公告的產能置換方案”?！皩缡￠_展產能置換的，公示前應由項目建設地省級主管部門委托全國性的行業組織或中介機構召開聽證會。堅決依法依規從嚴審核項目產能置換方案，防止弄虛作假，消除新增產能隱患”。以往政府部門對建設項目只是采取在網上公示來接受社會監督的方式，工信廳聯原〔2018〕57號首次明確要求跨省產能置換召開聽證會，政府部門在項目核準中逐步推進決策程序的法治化、民主化，讓行業協會協助審核產能置換方案，增加第三方聽證監督。

二、跨省產能置換聽證會

1、《水泥產能置換方案聽證程序實施辦法》

根據工信廳聯原〔2018〕57號“對跨省開展產能置換的，公示前應由項目建設地省級主管部門委托全國性的行業組織或中介機構召開聽證會”相關要求，中國水泥協會制訂了《中國水泥協會行業聽證程序實施暫行辦法》，經深入廣泛征求意見和實踐，在此基礎上制定了《水泥產能置換方案聽證程序實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。這樣，對項目建設地省級主管部門委托的跨省產能置換方案合法性、合規性，置換指標的真實性，聽取各方意見和建議，作出公開、公平、公正的行業聽證意見，行業協會就有了日益完善的制度?！端喈a能置換方案聽證程序實施辦法》主要是從聽證受理、資料初審、聽證公告、邀請或報名、參加人員、聽證事項范圍、公開聽證、聽證陳述與質證、聽證報告等作出了程序規范。

2、跨省水泥項目置換方案聽證會范圍和程序

聽證會的范圍主要是：建設項目是否嚴格執行了國家有關法律法規，是否符合國務院、省部委出臺的化解過剩產能和產能置換等文件，是否符合《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）、《國務院辦公廳關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發〔2016〕34號）、《工業和信息化部 發展改革委關于印發水泥行業部分項目處理意見的通知》（工信部聯原〔2016〕118號）、《工業和信息化部關于印發鋼鐵水泥玻璃行業產能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號）、《工業和信息化部辦公廳 國家發展改革委辦公廳關于嚴肅產能置換嚴禁水泥平板玻璃行業新增產能的通知》（工信廳聯原〔2018〕57號）。判斷置換指標真實有效、產能置換方案合法合規的重要依據是：證明材料是否完備，建設項目設計產能與置換產能是否符合置換比例，產能指標退出項目生產許可證是否有效、是否享受過獎補資金和政策支持、指標是否重復使用、是否承諾在建設項目投產前關停、在建設項目投產一年內拆除退出等。

聽證會的程序主要是：陳述人說明產能置換方案，展示證明材料。聽證專家、代表詢問和發表意見。陳述人、行政管理機關相關人員解釋和質證。聽證監察人核實聽證意見統計結果。主持人總結歸納代表的主要觀點、意見和建議，宣布聽證意見。

3、聽證會的效果和意義

最近中國水泥協會召開的兩次聽證會（保山昆鋼嘉華水泥建材有限公司日產4000噸水泥熟料建設項目產能置換方案、麗江巨龍交通能源投資有限公司日產2500噸水泥熟料建設項目產能置換方案）嚴格落實了工信廳聯原〔2018〕57號文件“堅決依法依規從嚴審核項目產能置換方案”的要求，達到了預期效果。

一是聽證會使得各級政府、相關部門、利益相關方對建設項目達成較為一致的共識意見。聽證會參加人員除政府行政管理機關、協會和建設項目方相關人員外，邀請或報名參加的十幾名代表與專家，包括水泥工程設計專家、水泥工藝專家、行業政策專家、建材工業規劃專家、以及周邊水泥企業負責人、置換指標出讓企業負責人、當地人大代表和政協委員、法律工作者等，這有利于甄別跨省產能置換方案的真實性、合規性，有助于當地政府統籌考慮建設項目所在地銷售半徑內水泥產品供給和需求情況、產能布局優化、結構調整和產業集中度提升，防止出現新的產能過剩和加劇區域性產能過剩矛盾。

二是聽證會暢通了各方訴求渠道，使各種利益訴求通過聽證渠道有序進入決策程序，化解矛盾，營造和諧的行業、社會環境。決策者通過聽證程序，在決策之前和決策實施之中廣泛聽取各方面意見，擴大多元多層有序參與，有利于化解建設項目與周邊企業的矛盾沖突，解決好最直接、最現實、涉及當地人民群眾的根本利益問題。

三是聽證會使得相關方對產能置換政策的理解和把握更加清晰到位，為妥善處置在建項目歷史遺留問題提供了決策依據?？缡‘a能置換專業性強，涉及面多，從涉及化解產能過剩和產能置換的相關文件梳理來看，國發〔2013〕41號、國辦發〔2016〕34號、工信部聯原〔2016〕118號、工信部原〔2017〕337號、工信廳聯原〔2018〕57號、以及期間過渡的工信部產業〔2014〕296號和工信部產業〔2015〕127號，文件數量多，歷時久，涉及產能置換操作的專業性強，其全局高度和執行復雜超出基層人員的工作水平和業務能力要求。聽證會將“自上而下”政策貫徹落實和“自下而上”政策執行反饋相聯系相暢通，是產能置換政策的權威解釋。

四是聽證會形成監督合力，加強政府決策過程科學化、民主化。聽證會的陳述、解釋和質證過程，使監督合力有了抓手，政策落實更有實效。聽證會保障了各相關方的參與權、知情權、表達權、監督權，使得跨省產能置換方案更加公開，增強了政府決策的透明度和民眾參與度，有助于政府信息公開工作，有助于完善意見征集和反饋機制。

三、建設項目的核準和備案

無論是新建水泥熟料項目，還是已經由工業和信息化部、發展改革委聯合明確由地方視情處理、但尚未公告產能置換方案的在建水泥熟料項目（工信部聯原〔2016〕118號文件認定的），都屬于建設項目。自水泥投資建設項目實行備案管理后，建設項目按照《企業投資項目核準和備案管理辦法》執行即可。項目備案基本信息其中要求項目符合產業政策聲明。判斷標準一是確有必要新建的水泥熟料建設項目符合《產業結構調整指導目錄》；二是建設項目必須按照工信部原〔2017〕337號實施等量或減量置換。這樣，《產業結構調整指導目錄》對鼓勵類投資項目，按照國家有關投資管理規定進行審批、核準或備案，對屬于限制類的新建項目禁止投資，對淘汰類項目按規定限期淘汰；337號文利用減量置換來加強建設項目的布局優化，雙管齊下進行約束。

當然，以供給側結構性改革為主線來發展，水泥行業是不能單純依靠產能置換政策的，甚至于化解嚴重過剩產能矛盾也只是供給側結構性改革的第一步，穩增長、調結構、轉型升級、降本增效，走高質量發展之路才是本源。