新型城鎮化建設中產業結構調整的財政思考

聞濤

關鍵詞：城鎮化;產業結構;財政

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年10月24日

新型城鎮化是以新型工業化為動力，以農業現代化為前提和基礎，以促進產業和人口向城鎮集聚為核心，以城鄉統籌為原則，以推進城鄉可持續發展為目標的歷史進程。其以城鄉統籌、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征。在這個進程中，城鎮化與產業結構的優化相互關聯、相互影響，并推動第三產業的發展，促進產業結構升級，而產業結構的優化升級又要求人口和其他生產要素向城鎮集聚，從而推動城鎮化的發展。但前提必須是協調發展，而反觀我國城鎮化和產業結構的發展進程，在某些城鄉或區域是不協調的，且存在一些問題，筆者擬從財政的角度進行分析，并給出建議。

一、我國產業發展在城鎮化過程中產生的問題

（一）土地城鎮化快于人口城鎮化提示出我國一二三產業發展協調不夠

1、第一產業就業結構的演進滯后于產業結構的演進。改革開放以來，農業生產總值占GDP的比重，已由1978年的27.7%下降為2016年的8.6%，而農業從業人員的占比仍高達27.7%。大量的農業人口滯留在農村無法進入城市，一方面是由于戶籍制度的限制，城市無法提供相應的就業機會和住房及社會保障，農民的素質也有待提高;另一方面是由于農業現代化建設還有待完善，農村土地流轉機制還未建立，部分農民無法從土地上解放出來。按照發達國家的經驗，農業就業人口的比重從工業化起步時期的70%左右一路下降到實現工業化后的10%以下，農業增加值的比重也從50%左右下降到5%。相對于就業比重的下降幅度，增加值比重下降平緩，說明農業生產率的提升較快。而農業生產率低卻是我國農業的短板，原因是我國家庭農業生產經營分散、規模小，難以形成帶動我國農業發展的規模經濟，因此農業現代化改革必須加快推進。

2、第二產業在土地城鎮化過程中，積累了大量過剩產能。這些過剩產能主要集中在以重工業為主的鋼鐵、建材、水泥、玻璃等行業。隨著城市房地產業的過快發展，這些行業需求旺盛，在地方政府唯GDP政績觀的主導下，不受約束地遍地開花，而當房地產業進入瓶徑期后，大部分陷入了虧損的境地，有的直接破產，有的成為了靠貸款維持生存的“僵尸企業”。這些行業本身在解決就業方面就弱于以輕工業為主的高精尖行業，現在又面臨著以去產能、調結構、降杠桿、補短板為主的供給側結構性改革，大量裁員不可避免，使人口城鎮化更加雪上加霜。目前，供給側結構性改革已初現成效，失業人員也得到妥善安置，未來應致力于發展以節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等七大產業為主的戰略性新興產業。這些產業具有知識技術資本密集、能耗物耗少、環境污染少、綜合效率好、能帶動高端服務業發展等特點，必將給人口城鎮化的發展帶來新的活力。

3、第三產業中傳統服務業發展較快，新興服務業上升緩慢，延緩人口城鎮化的進程。借鑒發達國家第三產業的發展過程，經歷了商業、旅館業、餐飲業、交通通信業？邛金融保險房地產業？邛社會個人服務業（不含政府服務業）三個低級向高級、傳統產業到新型產業的演變過程。而且，在經濟增長過程中，生活性服務業在GDP中保持相對穩定的比重，生產性服務業在高收入經濟體中呈現不斷上升的趨勢，如金融、信息和商務服務，發達國家這些行業的就業占比普遍在10%～20%之間，而增加值的比重在23%～35%之間，而新興市場國家這一行業的就業占比普遍在5%～10%之間，增加值比重在5%～20%之間。所以支持這些行業的發展是提高城鎮就業人口，加快人口城鎮化進程的必然選擇。

（二）城鎮的集聚效應差，特別是一些空城、“鬼城”的出現提示出我國產業的布局規劃不足。城鎮的一個突出特征是集聚效應，即由于居民（要素的供給者、產品和服務的需求者）和企業（要素的需求者、產品和服務的供給者）在空間上集中加速了經濟活動的密集化進而產生規模經濟而帶來的成本節約。在集聚區內，企業之間因為產品和服務內在的生產規律而彼此聯系在一起，一個企業的投入品源自另一個企業的產出品，一個企業的發展為其他關聯企業的發展創造了機會。最基本的是運輸成本將大大降低。更重要的是知識的擴散速度與企業集聚程度成正比，空間上接近強化了知識的外溢效應，產品創新得以加速。而我國部分城市的產業園、開發區等由于規劃不足，沒有產生應有的集聚效應。如有的開發區圈了很大面積的地，但由于沒有區位、交通等優勢，且沒有完善的配套基礎設施建設，因此招商引資不足，入駐企業很少，無法形成規模經濟。又如有的產業園以土地和稅收方面的優惠引進了不少企業，而這些企業之間卻缺乏產業關聯，無法形成連鎖，也就無法達到節約成本的目的。再如有些創業園區引進的企業并沒有多少科技含量，也就無法取得知識外溢效應，產品創新緩慢甚至停滯。

（三）城鎮化過程中產生的環境污染有向農村漫延的趨勢，揭示出我國產業發展存在重量輕質且非綠色發展的問題。一些城市在由小到大發展中，其產業經歷了從無到有的過程，但由于沒有考慮到環境的承載能力，胡亂立項、盲目引進，致使產生了非常嚴重的環境污染，如霧霾天氣、垃圾圍城、水體污染等等。更嚴重的是一些企業開始向農村排污，從而造成農村的土壤和水體污染，給人的生命和農作物的生長帶來危害。近些年來，國家意識到了這方面的問題，也加大了治理力度，并取得了明顯的成效。但冰凍三尺非一日之寒，環境問題是經年累月無限制的排污造成的，要想改變這一現狀，涉及政府執行力、排污企業的治理，以及人們的生活習慣和道德修養等問題，因此要改革存在不小的挑戰。

二、促進產業結構調整，實現城鎮化協調發展的財政對策

（一）加大財政投入，協調產業政策，推進土地與人口城鎮化同步發展

1、推進土地流轉、發展農業現代化與完善城市社會和住房保障、促進農村人口市民化并舉，降低第一產業就業比例。一方面加大財政投入力度，完善土地流轉制度，促進農業適度規模經營，并集中投入到相對高效的項目上，提高農業產出效益。在此基礎上，促進農業產業化發展，并與農業工業化相協調，最終實現農業生產條件、生產技術和生產組織管理的現代化。同時，加大農業基礎設施建設，如改革農村制度、建設農業生產服務體系、優化農業資源的配置方式等，為實現農業現代化夯實基礎;另一方面逐步縮小與發達國家的差距，提高人均農民收入的同時，把大多數農民從土地上解放出來。之后，經過必要的培訓，使其加入相應的第二產業和第三產業，成為產業工人。有條件進入城市的，地方政府應出臺促進農村人口市民化的相關政策，繼續完善社會和住房保障政策，鼓勵農民進城購房、參加社保。

2、以供給側結構性改革為引領，以建設七大戰略性新興產業為重點，重塑我國工業體系，為農民轉為市民身份后成為新興產業工人開拓空間。相比重工業，輕工業在解決就業方面擁有先天的優勢，同時，發展高精尖的輕工業也和我國當前的產業政策不謀而合。而且，這和我國推進農村一二三產業融合發展的戰略是相統一的。今后一個時期，要加大財政支持力度，改革我國的科研體制，使七大戰略性新興產業能有所依托，得到充分的發展。在鋼鐵、建材等傳統重工業有所退出的同時，加大財政投入，重點發展輕工業，進一步提升農產品加工業，深入發掘農業的多種功能，推動農村產業環節和資源要素的融合互動，不斷增加生態和文化產品的供給，既滿足人們日益增長的消費需求，又增加了城鄉就業機會，為新興產業工人的培育提供機會，為農村人口市民化創造條件。

3、重點發展以新興服務業為主的第三產業，為人口城鎮化提供更多的就業崗位。新興服務業是現代經濟發展的先導，是社會運轉的主要載體，其發達程度被看作衡量一個國家和地區經濟結構是否合理、產業結構是否協調和城市現代化程度高低的主要標志之一。其主要包括計算機服務業、軟件服務業、商務服務業、居民服務業、社會福利業、娛樂業和倉儲物流業等，這些服務業發展將能夠安置大量的城鄉富余勞動力。因此，應加大財政投入，通過補貼和稅收減免等財政手段支持這些行業的發展。具體的支持重點和力度可參照發達國家，如美國IT設備的投資占現代服務業設備總投資的75%以上，信息技術已成為服務型經濟快速成長和發展的重要支撐和向導力量。

（二）做好產業布局規劃，最大化發揮城鎮的集聚效益。從我國的實際情況分析，第一產業發展不足、第二產業產能過剩、第三產業專業化不足等產業結構內部存在的矛盾對產業集聚效應的發揮起到了一定的阻礙作用。正如前文所述必須從產業結構內部破解上述障礙，才能充分發揮產業的集聚效應并推動新型城鎮化的發展。具體措施包括農業產業化、新型工業化和發展新興服務業等，前文已提及這里不再贅述。同時，發揮城鎮的集聚效應，應從規劃入手，實現產業的集群化。為此，首先應加大財政投入，完善產業的配套體系。產業集群通過內部的合理分工和協作，促使供應鏈、銷售鏈以及物流鏈協調運轉，能夠充分發揮集聚效應作用，強化要素使用效率，引導經濟向集約化發展，成為推動新型城鎮化的重要動力;其次是培育和壯大龍頭產業和龍頭企業。龍頭產業一般是主導產業或重點引進的新技術產業，龍頭產業通過示范作用來引領其他行業發展。龍頭企業則是產業集群的核心，決定了一個產業集群的核心競爭力以及產業化經營組織的程度，其他企業必然通過直接或間接的契約關系與其聯結在一起;最后是優化產業發展的平臺，對園區進行科學合理的規劃，注重產學研結合，提高科技成果轉化率。

（三）加大財政投入，構建綠色產業體系。黨的十九大報告提出要“建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系?！本G色經濟體系的核心是綠色產業體系，培育綠色產業體系不僅要培育綠色產業，還包括推進傳統產業綠色化和循環化改造，以及培育支撐綠色產業發展的服務體系，也就是要拓展外延和強力支撐。綠色產業有IT業等新興產業、循環農業等綠色農業和生態旅游、健康養老等綠色服務業。要堅持集群化發展的思路，注重發揮規模經濟效率，重視培育市場體系，建立行業和產品的標準，并通過稅收優惠、補貼等財政手段，降低企業發展循環經濟的成本。同時，運用互聯網、大數據優化企業園區內部循環，提高資源利用效率，保護環境。另外，應建立綠色產業信息平臺，為綠色產業發展提供信息服務。

主要參考文獻：

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[3]席鷺軍.從點到面入手構建綠色產業體系[N].中國環境報，2018.2.14.