俄羅斯國家數字圖書館建設的制度保障及啟示

張軍華

（華中師范大學圖書館，武漢 430079）

2019年2月20日，俄羅斯聯邦政府發布《關于批準聯邦國家信息系統“國家數字圖書館”條例和國家數字圖書館客體選擇辦法的決定》（下稱《決定》），以及《決定》的附件《納為國家數字圖書館客體的文件分級規則》（下稱《文件分級規則》），通過整合國立、市立和區域圖書館以及教育、科學機構圖書館的資源，建設無障礙聯合圖書情報空間，以保護俄羅斯人民的歷史、科學和文化遺產，為提高俄羅斯的創造潛力和促進俄羅斯科學、文化的普及創造條件，并為建立統一的知識空間奠定基礎[1]。該《決定》是基于俄羅斯近年的經濟狀況、圖書館發展現狀和國家的現實需求以及相關法律規定而推出的俄羅斯國家數字圖書館（Russian Digital Library）建設與運轉的具體辦法。本文對俄羅斯保障數字圖書館建設的制度建構予以深入探究，以期對我國數字圖書館的相關實踐有所借鑒。

1 俄羅斯數字圖書館建設的法律保障

在俄羅斯，數字圖書館的建設牽涉《俄羅斯聯邦民法典》、《圖書館事業聯邦法》（Federal Law on Librarianship）、《義務呈繳文件樣本聯邦法》（Federal Law on Mandatory Copies of Documents）、《信息 信息技術和信息保護法》、《個人數據法》等眾多法律。前期數字圖書館資源建設與運營所遇到的困難，暴露出相關法律規范的問題——圖書館信息活動流程需要規范和統一，數字遺產的版權、數字圖書館資源的訪問權、信息安全、信息存儲等問題亟待解決[2]。為了理順與數字圖書館建設和運轉相關的法律關系，俄羅斯對相關法律進行了針對性修訂。

（1）于2014年對《民法典Ⅳ：知識產權》予以修訂[3]，因為文件的數字化復制、存儲和使用均由其規制，主要表現在以下7點（第1275條1～7款）：①允許圖書館應用戶要求，在館舍內向用戶提供已經合法進入民間流轉的作品及其復制件，包括提供數字化復制件，但條件是排除用戶獲得數字化復制件的可能性；②對版權例外予以適度擴大，即向公眾開放的圖書館有權不經作者同意，對破舊、磨損、損壞、有瑕疵的作品進行數字化保存，可以對具有科學和教育意義的其在俄羅斯境內最后一次再版時間距離初版時間已超過10年的作品進行數字化保存并在館舍內向公眾提供；③準許學位論文摘要的自由使用，包括數字化；④依據《義務呈繳文件樣本聯邦法》之規定而準許接收學位論文呈繳本的圖書館對學位論文全文進行數字化，并可以在圖書館館舍內提供給用戶使用，但杜絕用戶獲得數字化復制件；⑤準許檔案文件的數字化及其合理使用；⑥在尊重作者非財產權利且不以營利為目的的前提下，不僅允許教育組織復制版權作品，而且允許其制作數字化復制件，但限于小篇幅作品、某些文件及其片段；⑦允許國立檔案館對網上作品予以數字保存，但不得轉載和傳播。

（2）于2016年7月4日基于前述《民法典》的修訂對《圖書館事業聯邦法》進行了適應國家數字圖書館建設需要的修改[4]，主要表現在第5章，即“圖書館事業領域保護和使用俄羅斯聯邦民族文化遺產的特殊條款”（第16～18條）后面新增第18-1條（國家數字圖書館），以此為其數字圖書館的建設和運轉提供法律保障。

（3）于2017年1月1日實施2016年7月4日修訂的《義務呈繳文件樣本聯邦法》，明確并確保接收電子版呈繳本文件的各級各類圖書館，尤其是葉利欽總統圖書館等機構的權利與義務。

2 俄羅斯數字圖書館建設的組織保障

（1）由聯邦政府協調相關部門批準成立“發展國家數字圖書館部際委員會”（下稱“部際委員會”），專門負責組織相關立法和行政機關、圖書館、專業團體及公眾代表就國家數字圖書館的建設、發展，以及知識空間的形成、發展進行交流，并基于對俄羅斯和國際圖書館事業領域信息化經驗的分析，確定國家數字圖書館的重點發展方向，包括確定優先知識領域和協調數字圖書館建設專家委員會的活動。

（2）根據部際委員會確定的優先知識領域，俄羅斯文化部協調相關聯邦行政機關和組織征求候選人提名而成立數字圖書館建設專家委員會，確保根據《決定》確定的《國家數字圖書館條例》（下稱《條例》）和《國家數字圖書館客體選擇辦法》（下稱《選擇辦法》），選擇納入國家數字圖書館的文件?！稐l例》還規定，成立專家委員會的數量取決于部際委員會確定的優先知識領域的數量，如有必要，還可在專家委員會內設立學科領域的專家工作組。

（3）《條例》規定，國家數字圖書館由俄羅斯文化部建設，供公眾免費使用的“知識空間”由俄羅斯文化部在國家數字圖書館資源和技術基礎上建設，國家數字圖書館的運營者由俄羅斯國立圖書館（Russian State Library）承擔[5]。上述條款確定了俄羅斯文化部在國家數字圖書館建設中經費保障、組織領導、工作協調方面的主體責任。

此外，《條例》其他章節還對部際委員會的成立、權力和組織原則，運營者的職責，國家數字圖書館會員和用戶的權利與義務，專家委員會成立、職責、業務開展程序、選擇數字化文件的權力，會員單位和非會員單位訪問國家數字圖書館資源的權利、義務等作出詳細規定。

3 俄羅斯國家數字圖書館建設的經費保障

《圖書館事業聯邦法》規定，國家數字圖書館運營者的業務經費主要由聯邦預算提供?！稐l例》規定，由國家預算資金提供保障的俄羅斯國立圖書館，按照俄羅斯聯邦政府于2015年7月6日批準的“國家信息系統建設、發展、參與運營、運營及退出運營，以及在其數據庫中持續存儲既有信息的條例”[6]，承擔著運營和發展國家數字圖書館的責任，并確保政府信息系統的運轉和退出，以及持續存儲其數據庫中的信息?！秷D書館事業聯邦法》還規定，俄羅斯文化部每年至少要將聯邦政府劃撥的聯邦預算的10%，用于將合法出版的電子版圖書或紙質版圖書數字化之后納入國家數字圖書館。將俄羅斯聯邦政府每年出版的各類圖書納入國家數字圖書館的程序按《條例》執行，而每年出版的各類圖書納入國家數字圖書館的數量由俄羅斯文化部確定。

《條例》規定，國家數字圖書館由俄羅斯文化部建設。這就明確了俄羅斯國家數字圖書館建設與運轉的經費由俄羅斯文化部予以保障。由于國家數字圖書館的運營者俄羅斯國立圖書館屬于聯邦層面的國家機構，因此，其職能發揮所需要的經費就由聯邦層面的國家預算予以保障。此外，《條例》還規定，通過法定有償服務等收費而獲得的資金是國家數字圖書館建設與運轉經費的有益補充。

4 俄羅斯國家數字圖書館資源建設的措施保障

俄羅斯國家數字圖書館的內容包括：①國家數字圖書館客體；②國家數字圖書館電子目錄；③古籍目錄；④調整國家數字圖書館建設和運轉相關關系的俄羅斯聯邦規范性法律文書。為了建設并讓這些數字資源盡可能被公眾使用，俄羅斯采取了相應的建設措施。

（1）強化機構合作，共建共享國家數字圖書館資源。①根據《選擇辦法》精選文件?！哆x擇辦法》規定，選擇文件納入國家數字圖書館資源的標準是具有科學、教育、文化和歷史價值，避免將無價值或低價值文件納入國家數字圖書館資源，以節約人力、物力、財力。②先由會員單位基于自身收藏推薦有價值的擬納入國家數字圖書館的文件，然后由專家委員會對之進行挑選，如果在《條例》規定的期限內缺乏不同知識領域專家委員會對目標文件的評價結論的情況下，可以由國家數字圖書館的運營者根據會員單位的推薦意見直接選擇目標文件，納入國家數字圖書館。③充分發揮承擔文獻完整和備份保存職能而接納呈繳本的俄羅斯國立圖書館的支撐作用。承擔運營者職能的俄羅斯國立圖書館是世界第二、歐洲第一大圖書館，也是俄羅斯接納呈繳本最多的代表國家資源保障能力和研究水平的國立圖書館?；谠搱D書館強大的呈繳本資源，以及通過將會員單位的資源在經過專家挑選、圖書館查重，然后予以數字化之后的資源整合，形成強有力的資源支撐。④將接受捐贈而獲得的文件按照捐贈協議予以數字化后納為國家數字圖書館資源。⑤將本身為數字化文件的資源直接整合進國家數字圖書館資源庫。⑥將依據2008年10月10日修訂的《圖書館事業聯邦法》規定[7]，允許葉利欽總統圖書館、俄羅斯國家圖書館（National Library of Russia）、俄羅斯國立圖書館制作的數字資源整合到國家數字圖書館資源庫。⑦從國內外購買、搜集具有科學、教育、文化和歷史價值的出版物，有特點的孤本出版物，國家普通教育和職業教育規劃需要的出版物，以及獲得機會有限的舊出版物，將其數字化并納入國家數字圖書館。⑧完整地將電子版本的俄羅斯出版物呈繳本直接納入國家數字圖書館，并且力爭在2024年底，將4.8萬冊古籍數字化并納入國家數字圖書館[1]。

（2）充分發揮專家委員會選擇文件的專業作用。如何按照《條例》規定將具有教育、科學、文化和歷史價值的文件挑選出來，并節約人力、物力、財力資源，需要專家委員會成員發揮把關作用。為此，《條例》規定，由專家委員會根據部際委員會確立的優先知識領域和《選擇辦法》對納為國家數字圖書館文件進行評價并選擇。文件的選擇和評價由每一位專家委員會成員對會員單位推薦的擬納入國家數字圖書館的每一份文件逐份進行。文件排名表的形成和排列，按照《文件分級規則》，將專家委員會成員的評價意見予以綜合后自動形成納入國家數字圖書館的必要性等級，然后以自動的方式進行文件取舍。

（3）統一國家數字圖書館資源建設的格式標準。沒有統一的格式標準，國家數字圖書館資源的共建共享和長期保存將雜亂無章，難以被用戶有效使用，還會造成巨大的人力、物力、財力浪費。為此，《圖書館事業聯邦法》規定由俄羅斯文化部制定數字圖書館資源建設的統一格式標準，包括資源文件、電子目錄、古籍目錄等。

（4）由俄羅斯國立圖書館負責對古籍予以登記并管理登記冊且將其予以數字化后納入國家數字圖書館?！秷D書館事業聯邦法》規定古籍應進行國家登記。將文件列為古籍的程序，在古籍登記處登記古籍的程序，以及古籍登記處的管理程序，執行聯邦文化部批準的《文物登記條例》。

（5）充分發揮俄羅斯國立圖書館的資源建設主導作用。相關法律和《條例》規定，承擔運營者職能的俄羅斯國立圖書館承擔國家數字圖書館建設和運營的主導責任，包括與各方的資源交流、與相關各方簽訂資源轉移與使用協議、向權利人支付報酬、對文件予以數字化、協調各方行動、存儲資源、訪問授權、運轉監控與信息發布等。

（6）充分發揮會員單位的資源建設主體作用。俄羅斯國家數字圖書館建設的突出特點是硬軟件、資源的地域分散性，即資源建設由會員單位按照統一格式和要求分別進行，其大部分資源事實上分散在各個會員單位的收藏中，通過技術措施將這些高度分散的資源予以整合后提供訪問，因此，會員單位在國家數字圖書館資源建設中承擔主體責任。國家數字圖書館會員包括國立和市立圖書館，教育、科學和其他國家、市政組織的圖書館，以及以數字形式和（或）古籍形式保存呈繳本的各級各類組織。相關法律和條例遵循權利和義務對等的原則，即參與資源建設的會員單位尤其是會員圖書館，其用戶在其館舍內享有相應的免費訪問國家數字圖書館資源的權限。

5 俄羅斯國家數字圖書館的知識產權保護

為了激勵創作，《俄羅斯聯邦民法典》將保障作者和其他權利持有人的權力和合法利益明確為國家和地方政府的法定義務[8]?！秷D書館事業聯邦法》規定國家數字圖書館的非免費使用客體，將其納入國家數字圖書館的權利，以及向國家數字圖書館的用戶臨時付費使用的賦權，應當按照《條例》的規定從作者或其他權利持有人那里通過簽訂許可協議的方式獲取，包括確定支付者向作者和（或）其他權利持有人支付報酬的數額和方式，即根據國家數字圖書館客體的被實際使用情況，采取一次性付酬或定期支付固定報酬，或基于日后補償性使用協議用后付酬。當然，作者和（或）其他權利持有人自愿放棄財產權的情形，也要通過與國家數字圖書館或其會員簽訂協議，或自己發布申明的方式予以確認。

《條例》規定，支付作者或其他權利持有人報酬的資金來源是聯邦政府和地方政府劃撥給運營者和國家數字圖書館會員的國家預算資金，以及從用戶方收取的使用國家數字圖書館版權資源的資金。當然，作品的價值有大有小，為此，《條例》規定，在缺乏協議約定的情況下，作者或其他權利持有人的報酬由國家數字圖書館的運營者和會員支付，但須符合以下條件：①由專家委員會根據《選擇辦法》將文件分為適當等級，等級不同，價值相異，即根據作品的價值大小區別付酬；②用戶使用國家數字圖書館資源的范圍超過了國家數字圖書館資源的免費瀏覽部分，即用戶使用了作品的實質性內容才需要付酬給版權持有人；③使用國家數字圖書館資源的用戶可以在會員單位建筑物內部免費使用國家數字圖書館資源，或者通過聯邦國家信息系統“提供公共和市政電子服務的信息技術系統之基礎設施的統一身份查驗和認證系統”獲得授權，然后可不受時間和地點限制，按實際使用量直接付費使用需要付費的國家數字圖書館資源，否則即為非法訪問；④缺乏證據證明其使用自動化手段使用國家數字圖書館的資源，以此杜絕惡意下載等非正常使用。

6 俄羅斯國家數字圖書館的運營保障

《圖書館事業聯邦法》規定，國家數字圖書館運營者的職能由俄羅斯國立圖書館承擔?！稐l例》規定，通過運營者、國家數字圖書館會員同用戶之間的電子交流，通過使用地方分配的硬軟件基礎設施，國家數字圖書館會員信息系統的信息技術交流保障，包括為了收集、存儲和向用戶提供信息訪問的自動圖書情報系統，以及通過因特網和其他數據傳輸通道以電子方式傳輸文件，運營者必須保障國家數字圖書館的運轉?！稐l例》還規定，為了確保國家數字圖書館的運轉，國家數字圖書館的運營者和會員，應該訂立下列電子通信協議：①關于允許運營者訪問置于國家數字圖書館會員資源中的國家數字圖書館資源的協議（“授權訪問協議”）；②國家數字圖書館會員向運營者轉移國家數字圖書館資源的協議（“國家數字圖書館資源轉移協議”）；③鏈接到國家數字圖書館并允許運營者訪問置于國家數字圖書館會員資源中的國家數字圖書館資源的協議（“鏈接國家數字圖書館協議”）。

在參與資源建設的同時，會員單位通過獨立賬號訪問國家數字圖書館的資源，充分體現權利與義務平衡。不是國家數字圖書館會員的圖書館也可以訪問國家數字圖書館的資源，但要基于自身與運營者俄羅斯國立圖書館簽訂的訪問協議，在接入國家數字圖書館并被賦予獨立賬號之后才可訪問。

自然人可以通過注冊，付費訪問國家數字圖書館的需付費資源，免費訪問無須付費資源，如無須付費的知識空間內的資源。

7 俄羅斯免費使用的知識空間建設

建設免費使用的“知識空間”是俄羅斯數字圖書館建設的一大特色，是針對國際上普遍存在的數據商采用技術措施限制公共資源的訪問而出臺的針對性措施?！秷D書館事業聯邦法》規定，建立知識空間的目的是建設聯合、完整和權威的人類知識體系，提高俄羅斯的創造潛力，包括促進俄羅斯文化和科學的普及，以及向國外推廣。建設知識空間的基本原則是：①不限制用戶訪問知識空間中的信息；②信息準確和權威；③信息間具有語義關系。

知識空間的資源組成主要是：①已經轉到公共領域的信息資源，包括各博物館物品和博物館藏品的電子副本、無限制查閱檔案的電子副本，以及根據俄羅斯聯邦法律規定需要永久保存的現在被各級各類組織所持有的視聽文件的電子副本；②根據俄羅斯聯邦法律應當被圖書館用戶免費使用的資源；③根據免費許可協議，提供不受地點、時間和人員范圍限制予以訪問的國家數字圖書館資源；④從作者或其他權利持有人那里獲得授權的客體；⑤由國家數字圖書館的運營者或會員使用俄羅斯預算系統的相應預算支付了使用費的資源。另外，還有一類給予用戶臨時使用權的客體，是根據《圖書館事業聯邦法》第18-1條7款12項的規定已納入國家數字圖書館的客體，而《圖書館事業聯邦法》第18-1條7款12項規定的客體是指前文所述的聯邦文化部采用聯邦政府當年劃撥預算的至少10%的經費，納入國家數字圖書館的那部分數字化圖書資源（下稱“10%資源”）。

《條例》規定，知識空間由俄羅斯文化部在國家數字圖書館資源和技術基礎上建設，而發展國家數字圖書館部際委員會負責協調知識空間的建設和發展，保障知識空間的資源建設和運轉。

8 俄羅斯國家數字圖書館的服務保障

《圖書館事業聯邦法》規定，為了更好地滿足圖書館用戶的信息需求，合理使用圖書館的資源，國家鼓勵各級各類圖書館資源的相互利用，并保障國家數字圖書館的用戶訪問國家數字圖書館資源。

《條例》規定，國家數字圖書館的會員應允許國家數字圖書館的運營者免費訪問國家數字圖書館會員的資源，反過來，國家數字圖書館的會員也可免費訪問國家數字圖書館的資源。運營者基于同會員單位簽訂的協議直接訪問會員單位的資源，會員單位對國家數字圖書館資源的訪問則通過運營者為會員單位設立獨立訪問賬戶的方式予以實現。

《條例》還規定，運營者應在下列原則基礎上維持國家數字圖書館的運轉，保障服務用戶工作的順利開展：①根據俄羅斯聯邦法律進行信息開放和普及，包括向盲人和視障者提供信息；②提供給用戶信息的準確性和質量保障；③創新信息技術，保障公民享受圖書館服務的權利；④依法保障作者和其他權利人的權力和合法利益；⑤俄羅斯圖書館相互使用各自的電子資源；⑥國家數字圖書館與其他信息系統和國外信息系統的信息交流；⑦通過采用俄羅斯聯邦政府確認的技術保護措施，包括防止擅自訪問的保護措施，保護國家數字圖書館的信息安全；⑧通過門戶網站、移動應用程序或訪問終端對國家數字圖書館運轉情況和國家數字圖書館實行付費訪問數據的采集、核查，便于政府和公眾了解相關信息；⑨運營者俄羅斯國立圖書館接納每年出版的電子式出版物呈繳本的使用，按照《俄羅斯聯邦民法典》第1275條等條款的要求進行，主要是基于權利窮竭原則，如果作品的原件或副本合法地在俄羅斯聯邦境內公開使用，那么，就允許在未經作者和其他權利持有人同意的情況下，原件或副本的持有人可以進一步移轉該作品的原件或副本，除非該作品涉及該法典第1293條所規定的追續權情形。

9 總結與啟示

目前，俄羅斯圖書館的數量不斷減少，俄羅斯國家圖書館監測俄羅斯公共圖書館的數據顯示，2015—2017年，俄羅斯撤銷了2 146家圖書館，其中，撤銷農村居民點圖書館1 466家，占撤銷圖書館總數的68%[9]。經費方面，近年來，俄羅斯市立圖書館每年從地方預算中獲得的圖書館運行經費不斷減少，這種不斷減少的有限經費中只有3%～5%用于購置圖書資源，人員經費支出占絕大部分，公共圖書館向文化娛樂機構轉型導致專業圖書館員數量不斷減少，而且，在俄羅斯已存在100多年的汽車圖書館（即流動圖書館）由于缺乏資金幾近消失[10]。從出版物發行數量來看，近年來，學術出版物占圖書出版門類總量的比例由2009年的20%下降為現在的9%[11]，休閑類出版物有增無減。不過，截至2018年底，俄羅斯公共圖書館接入互聯網的比例已達到76%[10]。呈繳本繳送方面，縱然2017年1月1日開始實施經過修訂的《義務呈繳文件樣本聯邦法》將繳送電子版的印刷出版物、學位論文列為文件生產者的法定義務，但繳送情況并不樂觀，2017年度，在俄羅斯聯邦運營的5 775家出版社中，只有518家以電子形式向俄羅斯圖書局（PKП）繳送了印刷出版物；繳送的電子版總數為24.5萬份，占以傳統印刷形式在該國發行的出版物總數的21%，“出版商缺乏執行呈繳法的足夠動力”，原因是法定處罰標準過低，出版商效益欠佳和擔心利益受損等[12]。

綜上所述，不難得知，如果長此以往，俄羅斯的教育優勢、科技優勢將難以為繼，國家不竭發展的人力資源優勢將不復存在，這引起俄羅斯各界的極大擔憂。因此，建設數字圖書館，滿足數字時代國民的現實需求，并為國家的創新發展奠定基礎，圖書館和出版發行界，俄羅斯聯邦總統公民社會和人權發展委員會，以及社會各界呼聲高漲[13]。為此，俄羅斯聯邦政府出臺了系列法令，促使俄羅斯追趕國際數字圖書館列車。目前，俄羅斯國家數字圖書館的資源數量已由2015年初的1 671 878件[14]，發展為2019年4月10日的29 206 660件，其中僅開放獲取的數字文件有4 789 783件[15]，政府出臺系列保障措施對予以規范和促進顯得尤為必要。

俄羅斯聯邦政府比較及時地出臺系列制度保障措施，以促進國家數字圖書館的建設與運轉，保障國民的信息需求，促進國家的創新和創造，其中一些做法值得我國相關部門和學界、業界思考并予以參考、借鑒。①為了國家數字圖書館的建設而高規格地成立部際委員會；②將俄羅斯文化部明確為國家數字圖書館建設的責任部門；③為了確保根據《條例》和《選擇辦法》選出有價值的文件而成立成員采用任期制的專家委員會，精選納入國家數字圖書館的文件；④為了確保專家的質量，由聯邦政府批準專家委員會的組成；⑤由國家預算資金為國家數字圖書館的建設提供經費保障；⑥由代表國家而組織、建設、存儲、提供查閱的俄羅斯國立圖書館承擔運營者職責；⑦為了國家的創新發展，由國家和地方預算確保權利人權益進而將數字化版權作品納入國家數字圖書館；⑧將可以不受限制實施訪問的數字資源專門地建設成為讓公眾免費使用的知識空間，抑制數據商對公共資源的非法控制等。當然，《條例》規定國家數字圖書館建設專家委員會成員免費開展工作，這可能會影響專家委員會成員選擇文件的積極性，另外，允許用戶臨時使用“10%資源”的“臨時”如何界定，存在難以闡釋問題。