廈門“單一窗口”建設：制度壓力與策略

張 臻

（廈門海洋職業技術學院 工商系，福建 廈門361000）

國際貿易“單一窗口”（簡稱“單一窗口”）設立的目的是實現國際貿易便利化。 有關單一窗口的理論研究與實踐同步推進，相關研究集中在構建技術、組織管理和經濟效應等方面[1]，都是基于“經濟-理性”的角度，很少考察非純理性因素的影響。 本文引入新制度主義的視角分析中國（福建）自由貿易試驗區廈門片區國際貿易“單一窗口”（以下簡稱，廈門單一窗口）建設過程重要的環境因素--制度壓力，解析其影響并提出應對策略。

一、國際貿易“單一窗口”概述

單一窗口是實現國際貿易便利化的重要舉措。聯合國貿易便利化與電子業務中心（UN/CEFACT）把它定義為使國際貿易相關主體（貿易和運輸等參與主體）在單一服務窗口提交進出口和轉口貿易所需的各類信息和材料的一項做法。如果為電子報文，則只需一次性地提交各項數據”[2]（P37）。自2005 年第33 號建議書《建立國際貿易單一窗口的建議與指南》發布后，更多國家認識到了單一窗口對外貿的重要性，不斷探索完善自己的單一窗口系統。

單一窗口的核心是通過進出口相關監管部門的數據共享，提高申報和通關效率，提升國際貿易效益。我國的單一窗口系統主要借鑒新加坡貿易網（TRADENET）的公共平臺模式，但由于行政區域范圍較大、各地區差別明顯，平臺分為中央和地方兩個層面，各有側重。 隨著單一窗口平臺的發展，我國的跨境貿易便利度逐年提升。世界銀行發布的2019 年《全球營商環境報告》（Doing Business 2019，以下文中簡稱《營商報告》，圖中標注為DB2019）顯示我國2018 年的跨境貿易便利化排名第65 位，比去年上升了32 位。 報告特別指出中國通過建立單一窗口減少了進出口合規時間和成本、取消了行政收費、增加了貿易透明度并且鼓勵了競爭。

圖1 我國跨境貿易合規耗時比較

圖2 我國跨境貿易合規費用比較①根據世界銀行《營商報告》2018 和2019 年跨境貿易數據整理制作。

國內外學者多有關于如何從技術上架構單一窗口信息系統和從組織流程上進行優化改造的研究[1]。隨著我國在《貿易便利化協定》（TFA）上承諾完成單一窗口建設的時間臨近，國內學者如朱明俠、劉恩專等分析了其他國家建設單一窗口的經驗；劉攀登、匡增杰等則闡釋了北京、上海等區域性單一窗口建設的具體實踐；王偉等對單一窗口對出口競爭力的影響做了實證分析。 這些研究多是基于“經濟-理性”的角度展開的，缺乏對非理性因素的探究。 分析非理性因素對廈門單一窗口建設過程中的影響，了解可能的應對策略能夠為其他地區下一階段的單一窗口建設提供借鑒。

二、制度壓力與應對策略

與私營組織在市場競爭壓力下尋求生存和經濟效益最大化不同，行政組織的目標是在一定的道德規范、價值體系和文化要求下促進平等、公平和正義等政治價值的最大化。 基于新制度主義視角，行政組織通過適應外界環境的壓力，與主導的規則和信任體系保持一致來獲得保障其行政業務運行的穩定的資源支持。 制度壓力在很大程度上就是驅動行政組織創新的主要動力。

制度壓力有規制、規范和認知三類來源[3]（P214）。 規制壓力指政府通過法律法規政策等實現對組織活動的獎勵、處罰和控制；規范壓力指同行協會等通過專業規范和行業標準等實現對組織活動的指引；認知壓力指公眾由于社會理念、傳統文化等達成的普遍共識對組織活動帶來的影響。 由于國際貿易“單一窗口”幾乎不涉及普通公眾認知，本研究討論的制度壓力主要指規制壓力和規范壓力。

在制度壓力應對策略上，早期學者強調組織的對策是依從制度環境，通過與其保持結構或行為上的一致，后期學者指出除了被動接受，組織也能發揮主觀能動性積極應對壓力并提出了不同的反應策略。 這些策略主要是針對企業對制度響應所作的觀察和建議。 其中Suchman[4]歸納的三種對策即依從、選擇和控制較適合用于行政組織制度壓力下的對策分析。 依從策略表現為響應制度權威的要求，為了避免不確定性而模仿制度榜樣。 通過積極響應要求獲得制度環境認可，建立聲譽獲得資源。 選擇策略是對環境進行細分，把對自己有利的細分環境選為經營環境。 控制策略要求用適當方法部分改變既有制度環境，達到組織與環境的匹配。 涂智蘋等[5]總結國內外研究時發現盡管企業面對不同的制度壓力反應不盡相同，但是依從型的反應最多，其次是選擇性回避；采取主動策略的企業很少，尤其是中國企業，在合法性壓力下大多表現為服從。

表1 制度壓力與對策

三、廈門自貿區“單一窗口”建設情況

作為和福州“單一窗口”并列的福建省國際貿易“單一窗口”平臺下的兩個運營體之一，廈門“單一窗口”初期由廈門市政府牽頭、廈門商務局所屬口岸辦主導，海關、邊檢、海事等口岸聯檢單位共建，市發改、經信、商務、財政、口岸、交通、港航、稅務、金融、外管等36 個部門和機構共同參與，整合了關、港、貿資源，并依托自貿區原有電子口岸信息平臺建成運行。2017 年初，口岸辦將主導權轉交廈門自貿區管委會，口岸辦仍是共建單位之一。

廈門單一窗口建設初期主要是依托原有電子口岸平臺來推進的。 廈門電子商務中心自2005 年更名為福建電子口岸股份有限公司起就負責福建省大通關電子口岸平臺的建設和運營， 并在2010 年實現與臺灣地區通關平臺關貿網路的對接，建立了對臺數據交換系統。 該平臺也成為全國第三個由交通部授牌的數據中心，即“交通電子口岸廈門數據分中心”。2010 年時，電子口岸直接服務的物流企業就已經包括了廈門口岸所有的碼頭、機場和報關行等，間接服務的外經貿企業過萬家。 因此，相對于全國大部分地區，前期信息積累為廈門單一窗口建設提供較好的支撐。 單一窗口建設目標是構建一個整合海關、港口和企業資源的現代化信息服務平臺，為從事貿易、制造、物流和中介服務的企業提供便利服務，促使我國官方機構服務進口、出口和轉口貿易能力的持續提升。 自2015 年上線運行以來，廈門單一窗口分別推出兩個版本，即1.0 初始版和2.0 升級版，服務內容包含進出口貨物申報、交通運輸工具申報、關檢“三互”合作、進出口貿易許可發放、金融服務、政務服務、對臺往來專區（同時負責與“一帶一路”國家往來的相關服務）、港口物流、公共查詢等九大功能板塊。 平臺操作便捷，提供批量導入服務，實現數據可交互、儲存，節省重復錄入，形成在一個窗口完成申報和辦結的一站式服務體系。 廈門單一窗口發展過程見表2。

表2 廈門單一窗口建設情況

時間 建設目標 進展 說明深2016-2018變革2018-通過“單一窗口”平臺2.0 版實現應用功能拓展和優化拓展和優化應用功能至68 項，增加金融保險、港口物流、綜合查詢、移動APP 等服務功能。進一步推進流程簡化，提升便利化服務水平，形成在一個窗口完成申報和辦結的一站式服務體系，基本實現通關作業無紙化通過“單一窗口”平臺3.0 版打造廈門口岸公共信息服務生態圈已啟動平臺3.0 版規劃編制 加強平臺頂層設計，統一平臺技術架構，規范平臺建設標準，對標國際先進，打造廈門口岸特色

四、制度壓力與實際應對策略分析

1.“單一窗口”初建

2014 年12 月，中共中央國務院發布《落實“三互”推進大通關建設改革方案》（以下簡稱“大通關”），要求沿海各口岸在2015 年底前建成單一窗口。2015 年4 月，國務院對口岸工作做出進一步部署，發布《關于改進口岸工作支持外貿發展的若干意見》，要求逐步建成“單一窗口”服務體系，促使負責口岸工作的有關機構實現信息共享和共用。

作為信息化基礎較好的沿?？诎?，廈門單一窗口建設面臨的主要制度壓力是國家的“大通關”政策帶來的規制壓力。 由于建設之前，上海自貿試驗區已于2014 年建成單一窗口并投入使用，成為全國31 個省市中首先啟用單一窗口的地區。 因此初始階段，廈門主要學習借鑒甚至復制了部分上海經驗來搭建“單一窗口”的基本框架和主要功能。

通過依從策略采取模仿先進的方法，有效縮短了摸索試錯過程、減少了試錯風險，快速地解決了建設初期的問題。 2015 年4 月21 日廈門自貿試驗區掛牌成立的同時，廈門單一窗口也上線了。 通過“單一窗口”平臺1.0 版，自貿區實現了通關環節從線下到線上的轉變。

在初始階段，廈門單一窗口雖然模仿卻不是跟隨，而是積極響應制度要求（“三個一”）。 在全國通過聯合執法實現關檢“一站式”查驗，關檢試點特定商品的“監管互認”試點，完善了“一站式”查驗制度化。 因此2015 年11 月，廈門單一窗口與上海自貿區單一窗口建設經驗一同入選商務部自貿試驗區首批8 個“最佳實踐案例”；2016 年，廈門單一窗口建設經驗還被國家質檢總局向全系統推廣[6]。

2.“單一窗口”深化

這一階段國務院及國家發改委在單一窗口方面的政策（如國發〔2015〕72 號：《支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》；國發〔2016〕21 號：《國務院批轉國家發展改革委關于2016 年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》）關注的是“單一窗口”工作方案和相關制度以及將國際貿易“單一窗口”建設從沿海地區推廣到中西部地區。 由于廈門單一窗口已經處于全國領先的位置，這個階段沒有明顯的規制壓力。

2.0 版歷時近兩年。 對照《單一窗口計劃與實施指南》（以下簡稱《指南》）中的單一窗口發展階段路線圖給出的五個層級可以看到，在初始階段初步達成第一層級“無紙化報關”目標的基礎上，2.0 版完全達成第一層級，并實現了第二層級“監管型單一窗口”的相當一部分功能（如貿易許可、預約查驗、跨境電商監管等）、第三層級“港口單一窗口”的部分功能（平臺能為海港和空港的貿易服務）以及第四層級“充分一體化單一窗口”的部分功能（如把互聯互通水平拓展到金融保險等商業領域），并且通過加入亞太示范電子口岸網絡（APMEN）在一定程度上做到了第五層級“跨境單一窗口交換平臺”的地區性跨境電子信息交換。

《指南》是由聯合國組織相關國際專家和學術機構聯合編撰的，其中整合提煉了來自發展中國家和發達國家的優秀實踐和先進經驗，因此可以認為深化階段的單一窗口建設是在以《指南》為代表的規范壓力主導下進行的。

在深化建設的過程中，遵循了聯合國《指南》的指導意見，設立門自貿委信息化服務中心作為項目管理小組，承擔“單一窗口”的資產管理和監督管理。 同時根據我國相關制度和廈門口岸的實際發展需要對單一窗口的功能進行了篩選，基本覆蓋了《指南》提出的單一窗口功能類型。 在一定程度上同時應用了依從策略和選擇策略。

3.“單一窗口”變革

由于行政區域范圍較大，同時各地區的發展進程存在較大差異，因此我國在“單一窗口”建設過程中，主要采取由沿?？诎堕_始獨立建設，然后其他省市跟隨開展的做法。 2016 年底，為了落實我國在TFA 上關于全國各口岸在2017 年底前建成單一窗口的承諾，在國務院統一安排和部署下，我國國際貿易“單一窗口”標準版立項啟動，并被列入國家“十三五”重大項目。

標準版由中央統籌推進，建設“單一窗口”基本功能，由口岸執法服務、不同部分信息共享和共用、與境外機構互換信息等三部分構成。 各地已建成的“單一窗口”按統一的標準版規范進行升級改造，相應功能板塊逐步向標準版過渡；尚未建設的推廣應用標準版。 項目在2017 年5 月試點，并快速推廣到全國范圍。 2017 年底，標準版已在全國（港澳臺除外）上線。 之后地方單一窗口僅承擔部分特色服務[7]。

2017 年10 月底，廈門單一窗口和上海、深圳、廣州等口岸的單一窗口一樣完成了和國家標準版的對接，貨物申報、運輸工具申報、許可證件的申領、企業資質辦理、查詢統計、出口退稅和稅費支付等單一窗口的主要功能及相關數據接入標準版。 數據管理方式也隨之發生了改變，從原來地方主導的地方部門之間數據共享變成職能部門主導的中央層級的數據共享。 由于主要進出口數據申報在標準版完成，地方單一窗口的數據獲取權力受到極大限制。

規制壓力迫使廈門單一窗口平臺重新調整建設方向。 2018 年，平臺啟動3.0 版規劃編制，把這一階段的建設目標設定為打造廈門口岸公共信息服務生態圈，提出“對標國際先進，打造廈門口岸特色”的口號。顯然，平臺希望通過新模仿對象的尋找或者與相關領域的國際專家交流來實現這次調整。

圖3 廈門“單一窗口”建設：制度壓力與實際反應策略

四、對策建議

通過上述分析可以看到規制壓力是廈門單一窗口平臺建設的實施過程中最主要的制度壓力。 在面對規制壓力和規范壓力時，平臺建設單位主要采取依從策略。 和企業不同，廈門單一窗口建設方作為地方層面跨行政組織信息系統協調機構既不能通過選擇環境來抵制規制壓力（如谷歌退出中國），也不能選擇性地執行政策來回避規制壓力（如某些企業對環保信息披露規定的執行）。 因此服從上級要求，尤其在外部環境不確定的情況下通過模仿和超越榜樣獲得肯定取得資源，是顯見的有利策略。 但目前“單一窗口”地方版和標準版的分化是一種較特殊的情況，為地方版的發展保留了一定的空間。 廈門“單一窗口”在依從政策交出數據入口的同時可以采取選擇策略和控制策略為地方版發展創造空間。

1.控制策略：爭取屬地數據權限

由于地方版保留了一系列為地方口岸和企業服務的功能，廈門單一窗口有充足的理由向國家單一窗口爭取標準版相關進出口申報后數據的權限。 標準版接管了進出口申報等主要功能，地方版所積累的用戶被引流、網絡外部性受到損害。 只有充分了解屬地和關區進出口貨物信息、企業資質情況和稅費支付等，才能實現地方版設定的功能即為企業提供口岸通關和港口物流更全面的物流服務。

2.選擇策略：優先開發完善用戶基礎廣泛的服務功能

為了彌補單一窗口變革造成的影響，廈門單一窗口在新功能開發上要有甄別意識，優先選擇用戶基礎廣泛的功能。 同時對已經建成且被允許保留的那些服務功能通過宣傳推廣提高用戶認知，選擇認可度

高的進行完善。 通過這些選擇盡快擴大用戶數量，從而改善用戶效用，形成良性循環。3.控制策略：密切關注標準版的發展規劃，避免功能類似

盡管地方版和標準版已經進行了大方向上的分工，地方單一窗口仍需與國家單一窗口規劃機構保持溝通，因為國家“單一窗口“標準版資源充足，開發建設周期遠遠短于地方版，完成度也高于地方版。 如果地方版開發類似標準版的功能，雖然規劃安排上更早，但是重疊的設置將被輕易取代。 密切關注標準版發展規劃，與之保持即時溝通可以避免做無用功。

這些對策可以與依從策略同時進行，不妨礙對標國際先進經驗。 如同企業在面對制度壓力時可以有多種不同策略，作為行政組織在服從制度壓力時也應該發揮主觀能動性為自身爭取更大的生存空間和資源。

另外，這些策略同樣能夠幫助正在面對“單一窗口”雙層結構變革的其他地方“單一窗口”開拓思路，應對制度壓力下新的“單一窗口”格局，促進國際貿易便利化在地方層面的發展。