食品安全領域社會信用體系建設對策研究

文/張琳琳 金江軍

“簡政放權”之后，加快建設社會信用體系，是加強事中事后監管新的重要舉措。食品安全事件頻發的根源之一是食品生產經營者的誠信缺失，如故意添加有毒有害物質、使用變質原料、銷售過期食品等。由于違法成本低、收益高，傳統“以罰代管”的監管模式已經難以震懾食品安全違法犯罪分子。為此，我國必須加快建設食品安全領域的社會信用體系，開展跨部門信用聯合懲戒，提高食品安全違法犯罪的機會成本。

一、我國食品安全信用體系建設進展情況

2004年4月，國家食品藥品監督管理局、公安部、農業部、商務部、衛生部、國家工商總局、國家質檢總局、海關總署八個部委聯合印發了《關于加快食品安全信用體系建設的若干指導意見》，提出建立食品安全信用管理體制、信用標準制度、信用信息征集制度、信用評價制度，完善食品安全信用披露制度、信用獎懲制度。

2004年4月～2006年4月，原國家食品藥品監督管理局在遼源、大慶、廈門、常德、銀川五個城市的肉類、糧食、兒童食品三個行業組織開展了食品安全信用體系建設試點工作。試點工作的主要內容包括加強信用宣傳教育，制定信用制度規范，建立管理服務系統。

2009年12月，工業和信息化部、國家發展改革委、監察部、農業部、商務部、衛生部、中國人民銀行、國家工商總局、國家質檢總局、國家食品和藥品監督管理局10個部委聯合印發了《食品工業企業誠信體系建設工作指導意見》，提出推進企業誠信文化建設，加快建立企業誠信管理體系，加快誠信信息征集和披露體系建設，建立誠信評價體系，推動誠信服務機構發展，開展誠信試點工作。

2015年11月，原國家食品藥品監督管理總局出臺了《關于推進食品藥品安全信用體系建設的指導意見》，建立信用信息目錄及管理制度，規范信用信息內容，建立食品藥品安全信用信息數據庫，及時錄入信用信息，開展企業信用等級評價，加強信用信息的使用，實現跨部門聯合懲戒和守信激勵，加強信用信息公開，構建信用信息交換共享平臺，開展信用體系建設試點，開展“信用示范企業”創建和宣傳教育活動。

2016年5月，國務院印發了《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，提出對食品藥品等重點領域和嚴重失信行為實施聯合懲戒。在有關部門和社會組織依法依規對本領域失信行為做出處理和評價基礎上，通過信息共享，推動其他部門和社會組織依法依規對嚴重失信行為采取聯合懲戒措施。

2016年8月，原國家食品藥品監督管理總局印發了《食品安全信用信息管理辦法》。食品安全信用信息包括食品生產經營者基礎信息、行政許可信息、檢查信息、食品監督抽檢信息、行政處罰信息等?？h級以上地方食品藥品監督管理部門應當對檢查、抽檢發現問題并作出處罰的食品生產經營者增加檢查和抽檢頻次，并依據相關規定，將其提供給其他相關部門實施聯合懲戒。

二、我國食品安全信用體系研究進展情況

十多年來，國內一些專家學者從對食品安全社會信用體系建設、食品安全信用信息系統、食品安全信用檔案管理等方面食品安全信用體系相關問題進行了研究。

在食品安全社會信用體系建設方面，白鳳梅論證了食品安全社會信用體系建設的必要性和技術可行性[1]。張煒達梳理了食品安全信用體系建設歷程，闡釋了食品安全信用體系的特點、內容、目標、原則的闡釋[2]。江振長從分類試點推進、搭建信息平臺等方面分析了福建省食品藥品安全信用體系建設問題[3]。楊宇和孫中權比較了國內外食品安全信用體系建設情況[4]。

在食品安全信用信息系統研究方面，林凌等人提出了食品安全信用管理系統的基本設計原則，構建了食品安全信用管理系統的基本框架，并對其結構和內容進行了探討[5]。李詠結合南京市食品藥品信用信息平臺提出了食品藥品安全信用信息平臺建設對策[6]。

在食品安全信用檔案管理方面，陳玲霞和熊潔探討了食品安全信用檔案管理問題[7]。文曉巍和溫思美針對我國推進食品安全信用檔案建設中存在的問題，提出了改進和落實食品安全信用檔案的若干舉措[8]。吳元元認為應圍繞信息變量，從信用信息供給主體、公眾參與程序、生產經營權法律救濟、消費者聽證請求權等多重維度對食品安全信用檔案制度進行變革和補強[9]。

此外，劉華楠和陳中江提出了肉類食品安全信用評價指標體系，并依據層次分析法和模糊理論建立了一個模糊層次綜合評估模型[10]。李芳芳和冷傳慧從梳理中國食品安全信用問題的主要表現及其產生原因入手，以共同體機制為視角，對中國食品安全信用問題的解決進行了展望，提出了一些設想[11]。

加快建設食品安全信用體系，有利于從根本上保障廣大人民群眾的身體健康和生命安全；有利于進一步規范食品市場經營秩序，建立新型的食品安全治理機制。

三、食品安全信用體系建設對策措施

加快建設食品安全信用體系，有利于從根本上保障廣大人民群眾的身體健康和生命安全；有利于進一步規范食品市場經營秩序，建立新型的食品安全治理機制。

1.建立食品安全行業征信系統

征信是指對企業的信用信息和個人的信用信息進行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活動。健全食品生產經營者的信用記錄是食品安全信用體系建設的基本要求。食品安全監管部門應按照《食品安全法》《征信業管理條例》的有關規定，充分發揮行業、地方、市場的力量和作用，加快建立食品安全行業征信系統。

完善信用信息的記錄、整合和應用，是形成守信激勵和失信懲戒機制的基礎和前提。應把添加或使用有害物質，使用變質原料，銷售過期食品等行為，作為食品生產經營者的不良信息。歸集、整理食品安全監管部門的行政處罰信息以及公安、人民法院、人民檢察院掌握的與食品安全有關的刑事、判決、訴訟信息，建立食品生產經營者的信用檔案，并納入各級政府的法人信用數據庫和自

完善信用信息的記錄、整合和應用，是形成守信激勵和失信懲戒機制的基礎和前提。然人信用數據庫。

支持征信機構開展食品安全領域的征信業務，依法采集、整理、保存、加工食品生產經營者的信用信息，并采取合理措施保障食品生產經營者信用信息的準確性。征信機構要根據食品采購單位、消費者的需求，提供專業化的食品安全征信服務，有序推進食品安全信用服務產品創新。建立健全并嚴格執行內部風險防范、避免利益沖突和保障信息安全的規章制度，依法向食品采購單位和消費者提供方便、快捷、高效的食品安全征信服務，進一步擴大信用報告在食品安全監管部門行政執法領域中的應用。

2.加強對食品生產經營者的全生命周期信用監管

在食品安全領域，信用監管應覆蓋食品生產經營者從“注冊”到“注銷”的全生命周期。以社會信用代碼作為一個食品生產經營企業的唯一標識，以身份證號碼作為食品生產經營企業法人和食品生產經營個體工商戶的唯一標識，把分散在市場監管、衛生健康、農業農村、商務、工信、公安、糧食、法院、檢察院等部門的食品安全信用信息關聯起來。

研究制定食品安全信用信息共享辦法。食品安全監管涉及市場監管、衛生健康、農業農村、商務、公安等多個部門。從近20年來發生的食品安全事件來看，許多重大食品安全事件都是跨省區的，乃至全國性的。為此，應在保護隱私、責任明確、數據及時準確的前提下，按照風險分散的原則，建立跨部門、跨地區的食品安全信用信息交換和共享機制，實現任何一個監管部門在任何一個地方都可以了解某個食品生產經營者從登記注冊起來的食品安全信用狀況。

3.開展食品安全信用聯合懲戒

守信激勵和失信懲戒機制直接作用于各個社會主體信用行為，是社會信用體系運行的核心機制。違法成本低是造成我國食品安全問題突出的主要原因之一。對于許多大型食品企業，不怕行政部門的罰款，但怕曝光之后聲譽受到影響，特別是銷售收入將在一段時間內大幅減少，有的甚至破產倒閉。通過開展食品安全信用聯合懲戒，可以提高食品生產經營企業違法的機會成本。

在現有行政處罰措施的基礎上，健全食品安全失信懲戒制度。建立食品生產經營者信用承諾制度、食品安全失信黑名單制度和市場退出機制。完善失信信息記錄和披露制度，結合食品生產經營者的失信類別和程度，使失信者在市場交易中受到制約。例如，對失信的食品生產經營者依法進行信用提示、警示、公示，采取降低信用等級、進行行政處罰等懲戒措施，構成犯罪的依法追究刑事責任。

建立多部門、跨地區的食品安全信用聯合獎懲機制。通過食品安全信用信息交換共享，實現多部門、跨地區信用獎懲聯動，使守信者處處受益、失信者寸步難行。在食品行業市場準入、資質認定、行政審批、政策扶持等方面實施信用分類監管，在行政管理中實行信用報告、信用承諾和信用審查制度。在政府采購、財政資金項目申報、評獎評優等方面，對失信的食品企業實行“一票否決”制度。通過實現食品安全信用信息全國聯網查詢，杜絕一些食品生產經營者“打一槍換一個地方”的機會主義。

建立多部門、跨地區的食品安全信用聯合獎懲機制。通過食品安全信用信息交換共享，實現多部門、跨地區信用獎懲聯動，使守信者處處受益、失信者寸步難行。

4.加強農村和小作坊的食品安全信用監管

《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》提出實施農村信用體系建設工程、小微企業信用體系建設工程。農村是食品安全問題頻發的地區，小微企業是食品安全問題的重點治理對象。為此，要把食品安全作為農村信用體系建設工程、小微企業信用體系建設工程的重要內容。

我國最大的食品市場是農村。由于種種原因，大量無生產日期、無生產廠家、無產品保質期的“三無”食品和假冒偽劣食品充斥農村市場，加上一些農民長期養成的“不干不凈，吃了沒病”的錯誤觀念和不良飲食習慣，給廣大農民的身體健康造成很大危害。在我國農村開展“放心店”，在農貿市場開展“放心攤位”等食品安全信用示范工作，對誠信經營的商戶授予誠信標識，可以正向引導農民消費。

近年來，一半以上的食品安全問題是由小作坊、小餐飲、小食雜店、小攤販（簡稱“四小”）造成的。截至2018年5月，全國從事食品生產經營的市場主體有1367萬家，其中大部分是10人以下的小微企業和個體經營戶。在城市開展食品生產加工小作坊和食品攤販食品安全信用示范工作，對誠信經營的商戶授予誠信標識，可以正向引導市民消費。