我國行政登記的法律問題研究

盧傲然

【摘 要】行政登記，在現實生活中廣泛存在，隨著社會經濟的發展，其重要性愈發顯現。其與自然人，法人，其他組織的各方面利益關系密切。行政機關通過行政登記介入普通民眾的生活，而民眾的私權利通過行政登記得到公權力的認可并加以宣示，行政登記是聯系公權力和私權利之間的紐帶，具有呈上啟下的作用。在當前我國法律對行政登記的法律規定并不完善。通過對行政登記的性質進行界定，對行政登記存在的不足之處進行有針對性的完善研究，對進一步清晰行政登記制度的運作流程，進一步提高我國行政效率，增強政府“服務意識”、“大局意識”、推進“法治國家”具有十分重要的意義。

【關鍵詞】行政登記；行政登記的性質；行政登記的類型；行政登記的效力

一、行政登記概述

（一）行政登記的概念

登記，顧名思義，在《現代漢語詞典》中的意思是把有關的事項及其信息記錄在冊籍上用來日后查閱。而在《柯林斯英語詞匯大全》中的意思是，將某一文件或者信息，在公共的機構進行記錄的行為和程序。從中國和外國不同的角度來看，登記的各個側重定也各不相同，但是歸更到底登記都是將特定事項記錄在特定的載體之上，用以公開公示以備日后查閱。

行政登記來源于法律的直接規定，由學術界對此法律術語所給出的解釋也是眾說紛紜，有一部分學者認為行政登記是一種官方活動，由官方對于希望從事或者正在從事某種特定活動的相對人的各種有關信息進行備案用以日后的查閱。[1]筆者認為此種解釋太過于突出行政登記的字面意思，僅僅就行政登記的某一種功能進行說明有失偏頗。對于符合法定條件的部分進行書面記載的行政行為，本文認為此種解釋全面而且具體，用詞更加精準，說明了行政登記的主體，內容和功能，所以本文更加認同這種觀點。[2]

（二）行政登記的特征

第一，行政機關是行政登記的主體。這代表了行政登記具有公法屬性，這是和其他性質，種類的各種登記制度相互區分開來的顯著特征。其中選民登記并不具有公權力的書性其便不屬于行政登記的范疇之內。然而行政法所規定的行政登記，在許多情況下，是兼具有公法屬性和私法屬性。[3]如行政登記中的企業登記、不動產物權登記。

第二，行政登記具有被動性。其是依申請的單方行政行為。由行政相對人申請是引起大多數登記行為發生的原因行為，但是也有一些登記不需要行政相對人的申請，相反是由行政機關主動要求其提供資料用于登記備案，從這點看來行政登記是法律所賦予行政機關的一種法定的責任。

第三，行政登記是具有行政羈束性。行政機關沒有自由裁量權。行政機關對于行政相對人提出的各項信息進行形式審查或者實質審查后對符合法定條件的申請，行政機則應當按照法律要求予以受理且將合法實行登記在冊，對不符合法律的各項信息材料的申請應不予登記。

二、行政登記行為的類型

（一）行政確認類登記

行政確認類登記是指登記機關依法對被管理人所提交的申請登記中所包含的各項信息資料，或者其政治地位、相對人的權利義務和相關的各類信息材料等依照所屬法規進行審查，并對以上符合法律規定的各類信息予以官方的確認、認可、并以公示的具體行政行為。[4]

（二）行政許可類登記

我國《行政許可法》對各類行政許可的種類，申請流程，和核查方法都進行了細致的規范。此中第四章第六節行政許可進行程序的特別程序中，明確規范，相對人提交的申請資料完備、符合法律規定的，許可機關應該現場進行登記。[6]依據程序法上的規范，如果要對申請資料的各種相關信息進行核實調查的，許可機關應該安排兩位或者兩位以上行政執法人員進行現場調查。從上述規定來看行政許可只是借用了行政登記的名稱，而在本質上還是屬于公權力對私法領域內的個人行為進行的確認。[7]基于這種行政登記，在本質上屬于行政許可，故此種類型的行政登記也應部分應歸納為行政許可行為。[8]

（三）行政備案類登記

行政備案類登記是，行政機構的行為，行政機構對于不產生法律的目的，特殊法律事實效果為前提，而進行登記。但實際上是為產生行政行為的效果而進行的。具體來說，記錄的行政登記行為是對必需的管理的某些類型的信息掌握的行為，相對人的人身身份和其他信息的提交其本質是一種行政事實行為。[9]

三、行政登記的效力

筆者看來，行政登記既有可能具有一種行政確認類的性質，也有可能具有一種行政許可類的性質，更有可能是一類備案舉動。行政登記通常來說或者在一般情況下，僅具有公示公信效力和經過登記之后對抗第三人的效力。但是由于歷史各個階段的需求不一樣。要求行政登記進行登記時不可憑借自己主觀臆斷肆意濫用其自由裁量的權力下面對不同類型的行政登記在可能體現的各項效力進行說明。[10]

（一）許可類行政登記的法律效力

因許可類登一記常常與行政相對人的各類法律資格取得有關，基于此種情況常與現實的民事事實和關系相互聯系，綜上，對于法律規定必須履行政登記義務的相對人若違反了法律的禁止性規定，沒有申請代表著行政許可類型的行政登記則它的行為就涉嫌違反法律，其法律后果主要體現為兩個方面：第一個是，行政相對人在獲得該行政登記之前所舉行的法律行為無效；第二是行政申請人在取得該行政登記之前所舉行的法律行為理應受到行政處罰。

（二）確認類政登記的法律效力

確認類登記行為在本質上可以總結為準法律行為。首先，行政主體進行相應的行政登記時是對相對人的申請信息所得出的客觀判斷，判斷其是否符合法律規定，有此決定對其申請登記與否，行政機關嚴格依照法律規定進行形式審查，對行政相對人所具備各項權利義務關系進行官方認可。[11]

（三）備案類行政登記的法律效力

行政備案類注冊是必需的。行政機關是為了實現某類型的信息的管理和把握的行為，申請人身份和其他信息提交行為其實質是為了提前實現其在主管機關或行政訴訟的權利援助，這是行政事實行為，備案類登記中行政行為分為行政登記的強制登記行為和行政登記的任意性行政行為。[12]對于任意性行政備案登記，行政相對人申請備案登記是其一項義務此項義務履行與否與其所實施的法律行為最終是否生效無關。

四、我國行政登記制度存在的缺陷

（一）行政登記含義混亂，法律依據欠缺

對于行政登記在國內現狀看，對其所進行的法律規定看起來很零散，對其種類性質標準劃分不統一，所涉及的范圍、事項非常普及，行政管理部門所依據的實體法法律根據也多種類繁多，可能多部法律都對同樣的行政登記做出有差別的規定，由此產生此法與彼法之間存在一定競合，導致行政機關在適用法律依據產生錯誤。[13]此外行政登記詞義的理解也存在問題。目前，在對各類登記措施和其程序的規定的，有以行政法規、部門規章的方式存在，也有的以后來出現的司法解釋等形式存在，甚至在法律法規的名稱中看不到“行政登記”的字樣。

（二）行政機關內部職權劃分不合理

從計劃經濟向市場化開放化現代化的經濟發展進程中，在社會劇烈轉型漸漸形成了我國當今社會的的行政登記制度。由于受計劃經濟體制下公權力主導一切，來規劃國民政治經濟命脈，長久過程中，我國行政登記體系的立法指導原則和思想，就是以行政部門作為主導機關，強調行政管理權涉及到社會生活的方方面面，將行政登記作為純粹的行政管理手段。遺憾的是，我國行政登記行為的實施現狀卻嚴重背離了此項制度的初衷。由于各個行政機關的行政職能劃分不明確，行政機關內部工作人員的工作能力，和法律知識儲備水平層次不齊。導致了以下諸多問題。[14]第一，相同種類登記事項的登記機關重疊或者不明確。第二，關于同種類行政登記登的登記規定不盡相同甚至相互沖突。同種類的登記信息可以由不同的登記部門進行登記，各不相同的的登記部門又有自己的的管理規定。第三，行政登記機關中的登記人員的工作能力，和法律知識儲備水平層次不齊。使其面對各種涉及面廣、事項繁雜、內容多樣、專業性強的工作事務顯得心有余而力不足。我國目前登記人員的法律知識儲備不足和職業素養低下，都將給行政登記程序的合法有效運行，登記內容的合法性和準確性帶來消極影響，導致由行政登記引發的各項法律糾紛的增多。行政登記行為審查方式的規定不明確?！吨腥A人民共和國行政許可法》第三十四條第二款和第三款規定：“申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查?！睂τ谀男┣闆r是屬于此處“對于行政相對人所申請的各項資料哪個需要進行實質審查”的范疇，并沒有做出相關規定。這形成了了登記機關在登記審查行政相對人所提供的具體事項時，產生了這不可避免的自由裁量權濫用，這樣便使得行政相對人的權益受到損害。[15]

（三）行政登記行為的救濟制度不健全

在現實中，行政部門對于自己的職責之履行中顯現失誤的情形常常產生。在立法上盡管對行政機關授予了各項權力與職責，但是對于在工作中產生失誤，行政部門沒有履行好自己的職責的行政機構的追責模式為之尚少其后果就是履行的權力與負擔的責任不一致，在此種情況下行政登記機關既缺少其他部門的監督，又缺少及時的糾錯機制，由此行政相對人便成為了弱勢群體。針對各類關于行政登記所產生的糾紛一下進行分類，之后再根據不同的類型的登記提出具體的完善建議。[16]

五、行政登記制度之補充與完善

（一）明確行政登記的適用范圍

應對行政登記統一立法，基于我國到目前為止沒有一部有關協調行政登記的實體法或程序法。立足于我國目前諸多規范性法律文件中關于行政登記的相關制度規定，在不同階段的不同需要，逐步對內容和程序予以豐富和充實，最終完成對行政登記體系的統一立法。[17]當然，對行政登記行為的統一立法，是一個長期的、困難的過程，需要理論界和實務界長期、共同的努力與配合。

（二）設置行政登記的程序

第一，在行政部門之間由一個行政部門承擔多個行政部門的行政登記登記職責，整合與優化行政職能，集中有限的行政資源。在行政機關內部理清各個部門職責關系，分配工作環節，減輕群眾負擔。在外部應成立行政登記信息管理基礎平臺，進行通信資源相互分享，達到各個行政機構所掌握的審查批準、交易和登記資料在相關機構間按照法律依照規定相互流通。推動建立行政登記的各項事項依法公示公告體系。

第二，對從事登記行為的登記職員設定法定職業資格限制。要求登記人員具備豐富的法律知識儲備和職業道德素養，能夠熟練運用各種先進的工作設備，，為行政登記行為的實施提供人力，智力支持和保障，避免浪費行政資源和錯誤登記的發生。

第三，針對將各類性質的行政登記無法確定審查形式的完善辦法，行政登記行為的司法審查應以行為的合法性為原則，即審查法律規定的該行政機關的職責是否被充分履行。

（三）行政登記的救濟途徑

第一，針對許可類的行政登記，若產生行政申請人的利益損害應由行政登記機構對其損失負擔賠償責任，對于行政確認類型的行政登記則應該分情況來定，若僅僅由行政登記機關進行實質審查，若由于行政登記機關的錯誤造成行政相對人的損失，則由行政登記機關負賠償責任，若在行政登記機關進行實質審查之前，行政相對人的各項資料先有公正機構進行公正，而行政登記機關所造成的錯誤，由依據公正之后的材料所做出，則應由公正機構負賠償責任。[18]

第二，行政機構應增強對其等級的復查成度對偽造、不準確、遺漏的登記，經過行政相對人或厲害關系人的申請應主動更正、補充，消除錯誤的登記

第三，若由行政登記機構錯誤登記所造成的損害還處于持續狀態，則應責令行政相對人停止侵害，防止損害的繼續擴大。能恢復到錯誤行政登記之前的狀態為止，相反若無法恢復到錯誤行政登記之前的狀態則可以通過賠償損失的方法來進行彌補。

第四，此外，我們必須要注意的是，如果當事人是因自己原因造成各方利益的損害，或造成不利影響，法律規范中一樣沒有進行所對應的規范。如第二十條規定“當事人因遺贈、繼承等原因申請房屋轉移登記的，受遺贈證明、繼承證明等應當公證?！边@里就沒有假定當事人不履行公證程序或不進行登記的說明，并且沒有描述當公證環節出現錯誤情況下，登記主體應當承擔的各種不利后果。

綜上所述，行政登記在我國經濟和社會生活中大量出現，發揮著很大的作用，但由于行政登記制度的理論研究，法律依據，不盡完善故本文就通過以上幾個角度對我國行政登記的各種法律問題進行研究，并結合各種案例表達出本文作者的觀點。對于不同類型的行政登記的效力進行說明與歸納。[19]對于在社會上廣泛存在，并起到廣泛作用的行政登記的制度的不足進行說明，并對一些不足表明了筆者所認為的完善建議和各種促進措施，通過以上的各種法律角度對我國行政登記的各種法律問題進行研究?；谛姓怯浶袨楹椭贫鹊闹匾院妥陨淼膹碗s性，我們仍需給予行政登記行在實踐上和理論上更多的關注。[20]

【參考文獻】

[1] 茅銘晨.中國行政登記法律制度研究[M].上海：上海財經大學出版社，2010.45-46.

[2] 應松年.行政法學新論[M].北京：中國方正出版社，1998.246-247.

[3] 哈特穆特.毛雷爾.政法學總論[M].北京：法律出版社，2000.207-209.

[4] 余軍.念“行政處分”與“民事法律行為”之關系—作為規定功能的法概[J].法律論壇，1995，（7）：91-93.

[5] 李昕，.趙紅宇.登記行為的類型化分析[J].上海政法學院學報，2006，（3）：112-114.

[6] 司坡森.試論我國行政登記制度及其立法完善[J].政法論壇，2003，（5）：159-161.

[7] 王遠明，唐英.公司登記效力探討[J].中國法學，2003，（2）：89-92.

[8] 楊解君.整合視野下的行政許可[J].江海學刊，2001，（4）：78-81.

[9] 龔嚴峰.行政登記法律屬性研究——以上海市地方性法規和規章為研究對象[D].上海：華東政法學院，2004.

[10] 羅豪.行政法學[M].北京：北京大學出版社，2000.55-57.

[11] 黃燦，杜少光.論法律解釋的客觀性—一個后果主義視角[J].信陽師范學院學報（哲學社會科學版），2009，（6）：74-77.

[12] 周勇佑.行政法原理[M].北京：中國方正出版社，2002.101-103.

[13] 何菲菲.行政登記審查方式立法研究[D].北京：中國政法大學，2007.

[14] 周佑勇.論行政不作為的救濟和責任[J].法商研究，1997，（4）：35-37.

[15] 王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1997.154-155.

[16] 戴濤.行政登記侵權之訴研究[J].行政法學研究，2001，（4）：53-55.

[17] 張文顯.法學基本范疇研究[M].北京：中國政法大學出版社，1993.34-36.

[18] 皮宗泰，王彥.準行政行為研究行政法學研究[J].行政法學研究，2004，（3）：30-32.

[19] 朱維究.一般行政法原理[M].北京：高等教育出版社，2005.88-90.

[20] 郭忠.一道德和法律：一種體用關系論[J].信陽師范學院學報（哲學社會科學版），2008，（5）：31-33.