協調城市土地開發的交通負外部性
——日本交通影響評價政策與實踐

林雄斌，王 菁，盧 源

(1.寧波大學地理與空間信息技術系，浙江寧波315211；2.早稻田大學社會科學研究科，日本東京169-0051；3.北京交通大學建筑與藝術學院，北京100044)

0 引言

作為城市空間規劃與增長的核心要素集，城市交通與土地利用具有內在、復雜的互饋關系，理解兩者的互饋機制與綜合影響，并進行有效的規劃管理成為規劃研究與實踐長期關注的問題。在快速城鎮化的背景下，高頻率和高強度的土地開發會對周邊的土地和交通系統產生負外部影響。外部性(Externalities)通常被認為是市場配置資源的缺陷之一，產生原因包括地理空間過度臨近、產權不明晰或高交易成本等[1-2]。土地方面的負外部影響包括住宅過度擁擠、開發空間減少等，交通的負外部影響包括交通擁堵、交通綜合效益不公平分配等?，F有規劃與政策采用區劃、法定圖則、控制開發等手段，如限制土地開發的容積率和高度等，以應對城市開發對周邊土地的負外部影響。實現土地開發與交通系統的銜接，有助于合理引導居民出行行為，增強交通供給效率。調整建成環境特征(如增加道路網密度、連接度等)或引入經濟導向的政策(管制、稅收或補貼等)，能降低土地開發的交通影響[3-8]。

城市開發對周邊用地的負外部性已經得到了良好控制，但對交通系統的負外部性仍缺乏重視。如何對城市土地開發的交通負外部性進行合理預測及有效控制，成為國內外土地開發與交通規劃共同關注的話題。2010年中國頒布了《建設項目交通影響評價技術標準》(CJJ/T 141—2010)，將其作為城市用地規劃與建設管理的必要手段之一。國家層面交通影響評價(Traffic Impact Analysis,TIA)政策與技術導則的引入，使得地方政府在土地開發項目建設前能更好地理解土地開發對周邊交通系統的綜合影響，并提前采取改善措施，實現兩者的協調。不同城市的交通影響評價需要在國家技術導則的基礎上，建立本地化的參數和管理規定。由于交通影響評價這一政策的介入，對超過一定規模的用地開發實施交通影響評估，并提前采取改善措施，顯著改善了土地開發對周邊交通的負外部影響。

已有研究梳理了交通影響評價的基礎理論、數據采集方法、評估技術與管理體制。文獻[9]提出基于微觀模擬的用地開發強度反饋方法，以改變“先用地、后交通”的規劃模式。地方政府在實施交通影響評價時面臨如何高效管理與實施等問題。文獻[10]研究發現，受數據采集和相關制度的制約，交通影響評價的重心偏向小汽車停車位和項目出入口的審查與優化。文獻[11]指出，交通影響評價對土地利用的反饋機制不強，改善方案的落實缺乏責任主體和監管機制。為了真正發揮交通影響評價的作用，城市交通影響評價應與城市規劃建設實現制度管理和技術方法的銜接[12]。文獻[13]指出應建立交通影響評價的資質管理制度、評審制度、監管制度、時效管理制度和后評價管理制度。

良好的制度安排是推進土地開發與交通協調的基礎[14]?？傮w上，日本城市的建成環境與中國城市類似，均表現出高密度和混合性特征，日本交通影響評價政策對中國高密度城市具有一定的適用性。因此，深入剖析日本交通影響評價的法規、管理規定與實踐，能幫助理解高密度地區快速土地開發背景下的交通管理機制，促進中國大城市的公交優先政策推廣和公交都市建設。

1 交通影響評價政策綜述

交通影響評價是項目建設之前就合理評估其對交通的影響，通過有效管理實現交通需求和供給的相對協調。一些國家或地區將交通影響評價作為專項研究，納入建設項目的環境影響評估[15]。美國交通工程師協會(Institute of Transportation Engineers)最早制定了交通影響評價的必要內容清單[16]，并且美國多個州或市鎮政府均已形成相對標準的交通影響評價方法和管理體制[17]。英國和中國香港分別于1994年和1995年制定了交通影響評價政策和技術導則[18]。2000年以來，越來越多的國家和地區開始制定或完善交通影響評價的法律、措施和技術標準(見表1)。例如，2001年菲律賓頒布國家層面的交通影響評價導則，主要包括劃定交通影響區，估計背景交通量，預測建設項目新增交通量，編制交通管理方案，分析交通節點和線路，停車需求分析和管理，建議性措施編制及實施[15]；2009年印度尼西亞開始制定交通影響評價法規[19]。

表1 不同國家和地區交通影響評價制度對比Tab.1 Governing framework of TIA in different countries or regions

圖1 日本城市交通與土地利用的互動關系及交通影響評價的介入Fig.1 Transportation and land-use integration and the intervention of TIA in Japan

表2 日本應對土地開發交通影響的主要制度Tab.2 Policies released in Japan to cope with the impacts of land development on transportation system

交通影響評價已經成為很多國家建設項目獲得規劃許可的必要條件之一。例如，在菲律賓的馬尼拉都市區，交通影響評價是獲得環境保護合格證(Environmental Compliance Certificate)的必要條件之一[15]。在規劃申請階段，交通影響評價通常作為單個項目單獨審批[22]。若缺乏交通影響評價，尤其在一些快速發展的地區，則難以平衡實際的交通需求和供給的關系[23]。此外，一些地區特別注重土地開發對綠色交通的影響，著重強調基于綠色交通的視角開展交通影響研究。例如，香港在土地開發的交通影響管理上，基于公交導向開發(Transit-Oriented Development,TOD)原則，由城市規劃委員會、規劃署、環境保護署、運輸署、區議會，以及路政署、水務局、渠務局、警務署等部門和企業共同參與決策[18]。盡管TOD理念和實踐在中國的應用已經很多年了，但實踐效果離預定目標仍有一定差距。交通影響評價的引入能為TOD和公交都市等實施提供機遇。

2 日本交通影響評價的解析

2.1 日本推進交通影響評價的背景和需求

日本城市的人口密度較高，建設用地供給相對有限，一些大城市(如東京都市圈內城市)交通擁堵逐漸嚴重，帶來大量的時間和經濟損失[24]。公共交通在日本城市開發和交通戰略中扮演重要角色。在高密度的城市環境中，日本積極實施公交導向開發政策，塑造適合公共交通的城市空間形態，并合理評估土地開發產生的交通影響。日本借鑒了美國城市交通影響評價的經驗[25]，1990年就開始關注土地開發的交通影響[26]。尤其是2000年實施的《大型零售商布局法》規定了大規模商業設施開發應提供的停車需求，并為交通影響評估提供了法規支持[27]。名古屋城市研究院指出以交通影響評價來協調土地和交通發展的重要性，具體策略包括：1)改善城市中心區綠色交通的可達性；2)開展有利于職住平衡的混合開發；3)商業開發應增強對公共交通的規定；4)新用地開發時，加強交通影響評價；5)新用地開發應限制小汽車停車位[28]。

土地利用和交通規劃的整合需要在多個環節實現不同組織機構間的緊密合作[29]。在日本，交通與土地開發經歷了從無協調到多樣化協調的演變。日本在推進交通與土地一體化進程中，加強研究城市經濟活動、城市(交通)基礎設施和交通活動的互動關系。在此基礎上，采取恰當的引導措施，對土地開發的交通影響進行管制(見圖1)。

2.2 應對土地開發交通影響的主要政策

在日本，推進土地開發的交通影響評價，以及促進交通與土地綜合開發的相關制度主要包括《大規模開發法案》《大型零售商布局法》《先行交通對策》。這些制度評價的設施包括大規模商業和集散設施，以及特定大規模建筑物①的用地開發(見表2)。

為了更好地對土地開發的交通影響進行管理，這些制度還規定了交通影響評價管理的要點。主要包括：確保都市活動與土地利用的適應性；若商業開發對道路有顯著影響，應優化出入口設置，加強商業活動與道路交通的銜接；加強大型商業設施內部空間利用的優化，如停車場位置、交通線路優化等(見表3)。例如，日本1989年發布了《大規模開發法案》初稿，隨后經歷了多次修訂，于1999年正式頒布，通過動態調整不斷加強對土地開發產生的交通影響的管理。

容積率規制是保障土地開發規模(占地面積、建筑面積等)與道路交通、公共設施處理能力相平衡的指標之一。日本在城市開發進行中，對建筑的容積率也做出了詳細規定。這些規定經歷了幾個重要階段，包括1961年設立的《特定街區制度》，1963年的《容積地區制度》，1968年《城市規劃法》的修正，1970年《建筑基準法》對容積率獎勵制度的完善，到當前的容積率監管框架。政府對不同用途建筑容積率做出了限制，這些制度考慮了現有建筑中高容積率的情況，因此在交通影響評價中，容積率建議限制值會稍高于標準值[30]。

2.3 交通影響評價實施的程序、啟動范圍與主要方法

在土地開發的各個階段，日本的相關政策制度均對交通影響評價作了相關規定(見圖2)。例如，在土地開發計劃立項和設計階段，土地開發部門的開發計劃應提前與相關部門協商，并得到規劃和開發的許可。

在交通影響評價的啟動閾值上，日本不同行政區(尤其縣級地區)對評價對象啟動規模的規定有較大差異(見表4)。在各個縣的管理條例中，受不同縣級地區土地開發與交通發展狀況的約束，評價閾值為占地面積超過1 000 m2或1 500 m2的土地開發項目。栃木縣、兵庫縣、鳥取縣的案例表明，日本各縣級地區制定了不同的評價閾值標準。

表3 日本交通影響評價相關制度與研究動態Tab.3 Policies and studies relevant to TIA in Japan

在交通影響評價方法上，主要采用靜態方法預測和動態模擬土地開發的交通影響。當土地開發對大規模設施或周邊道路具有顯著影響時，也采用動態預測方法(見表5)。

日本在交通影響評價過程中，特別關注土地開發對交通系統的時空動態影響。在數據采集上，日本國土交通省通常每隔5年開展一次全國范圍的個人出行調查，至今已開展了6 次交通調查(1987、1992、1999、2005、2010 和 2015年)[33]，這些數據能較好地刻畫不同地區的交通特征及交通方式分擔率，提升交通影響評價的準確性。此外，在交通影響評價過程中，采用車載GPS來測定土地開發后的道路行車速度，并刻畫出不同時段、不同位置的行車速度和交通擁堵指數(見圖3)。在研究方法上，日本自20 世紀90年代以來借鑒了美國交通工程師協會的交通影響評價手冊，主要采用四階段法，從交通生成、交通分布、交通方式劃分、交通分配四個方面開展土地開發的交通影響預測和評價[30]。在研究土地開發的交通影響中，日本較早地認識到土地開發項目對交通系統的累積影響。例如，文獻[34]測度了土地開發對交通系統的累積影響，發現隨著開發項目的實施和投入運營，評價范圍內的交通方式分配會發生顯著變化，并會影響到評價范圍外的交通系統。若考慮到這種累積效應，交通發生率的合理選擇變得非常關鍵，否則容易低估土地開發項目產生的交通影響[34]。在研究方法的實現上，集成的交通評價模型能更好地預測、分析和評估土地開發的交通效應。例如，文獻[35]構建了基于Web-GIS、交通量模擬和數據庫管理的集成系統，不僅保障了數據采集的準確性和完整性，也有助于保障數據的可靠性，并實現了土地開發交通影響的空間可視化。這些交通評價理念、數據采集和分析方法的引入，能精細化評估土地開發的交通結果及其時空分布特征，以幫助政府或土地開發部門采取更有效的改善措施。

3 評述及政策建議

應對城市開發所產生的交通負外部性需要多維度治理的視角[37]。交通影響評價的實施也會受多個因素制約。從國內外交通影響評價經驗分析，合理的技術準則、本地化的交通參數、多階段的交通管理(如項目建設前后的雙重管理)、多層次規劃的協調等是提升交通影響評價效果的方向。日本實施交通影響評價的法規、管理規定與實踐，形成了一定的特點，能為推進中國大城市地區的公交優先、交通與土地一體化提供政策啟示。

3.1 多層次規劃的協調與管理

圖2 日本土地開發的審批流程及其與交通系統管理的銜接Fig.2 Approval process of land development in Japan and the connection with traffic management

20 世紀90年代以來，日本就注重城市建設對交通系統的影響。隨著《大規模開發法案》的公布與多次修訂，以及專門針對交通影響評價政策的實施，日本各級政府不斷強化交通影響評價政策的地位和實施效果，保障了土地合理使用與都市交通活動的協調。日本對交通影響評價的重視不僅體現在土地開發多個環節對交通的管理上，更體現在多個規劃法案間的協調。如圖2 所示，在開發項目立項和規劃設計階段后，應向土地開發部門申請規劃許可。并且，項目規劃設計方案需要與交通管理部門進行充分的溝通協調(如交通調查、停車管理、交通優化方案等)，在滿足條件后，才能獲得交通管理部門的許可。在中國，交通影響評價作為城鄉規劃編制體系的組成部分，是聯系土地利用規劃和交通規劃體系的重要紐帶。中國交通影響評價與用地規劃缺乏互適性分析[38]，使得交通影響評價只能在地塊控制性詳細規劃的基礎上優化周邊配套交通設施，難以實現對地塊開發強度的必要性調整。

3.2 公交優先理念的制定與落實

在高密度城市地區的土地開發中鼓勵公共交通和非機動交通發展，是降低土地開發交通影響的重要思路。中國城市交通影響評價仍側重于小汽車優先。例如，交通量調查、交叉口評估、小汽車停車位管理、交通改善方案融資等，都充分體現了小汽車的優先權，而忽視了綠色交通發展。作為高密度開發和高度依賴公共交通的國家，日本交通影響評價政策及相關規定都在不同程度上體現綠色交通優先。首先，在日本的規劃實踐中，對新開發的用地及其交通影響評價都提出了限制小汽車停車位的規定[28]。較低成本的停車或在公共交通條件較好的地區增加小汽車停車位的做法，在很大程度上與公交優先理念相悖[39-40]。

停車配建也是中國交通影響評價的重要內容，通過實施配建折減措施可以削減小汽車停車位，從而降低機動車出行比例。其次，城市開發密度管理與交通的協調也會影響交通影響評價實施的效果。提高城市開發密度能提升公共交通客流量，從而間接降低小汽車擁有和使用量，但開發密度并非越高越好。在容積率管理中，日本針對不同建筑用途規定了差別化的容積率上限。在高容積率地區，日本在交通影響評價中強化了對公共交通和非機動交通的引導和管理。中國交通影響評價也逐漸注重綠色交通發展。例如，中山市通過引入交通影響評價機制，落實了應對土地開發必需的公共交通用地，顯著提升了公共交通出行分擔率。

表4 日本不同行政區、不同制度對交通影響評價的啟動范圍Tab.4 Threshold to carry out a TIA in different regions of Japan under different policies

表5 日本交通影響預測的主要方法Tab.5 Methods employed to predict transportation impacts in land development

3.3 大數據的使用與精細化交通管理

圖3 基于車載GPS時空數據的行車速度評估Fig.3 GPS-based travel speed evaluation

隨著定位信息技術的發展，日本在交通影響評價中逐漸采用GPS技術，開展綜合交通調查，獲取居民出行數據，評估道路通行能力和擁堵程度，并實現土地開發交通影響的可視化。在此基礎上，交通影響評價的實施能深入理解項目周邊道路運行的時空特點(見圖3)，且更有助于采取精細化的管理方案。中國城市在開展交通影響評價時，面臨土地開發與交通基礎數據庫建設不足等問題，這在很大程度上制約了交通影響評價的準確性和科學性[41]。一方面，在交通數據采集上，一般以早晚高峰為數據采集時段，這雖然能整體把握項目周邊道路的出行概況，并能降低交通調查成本，但容易忽視項目周邊道路通行情況的動態變化，也不利于對開發項目投入使用后所產生交通影響的動態跟蹤和措施優化。例如，一些建設項目僅調查了主要路段和交叉口短期(如1 天)高峰小時的交通量數據，作為交通影響評價的基礎數據集，這容易降低交通預測的準確性。另一方面，交通影響評價作為微觀交通管理方式，需要理解項目周邊的交通量、居民出行特征和不同類型用地的交通發生吸引量等。當前中國城市仍缺乏定期的、大樣本的交通調查，并不利于建立本土化基礎數據和參數，容易降低交通影響評價的效果。例如，受限于交通調查數據的可獲得性，一些建設項目采用城市主城區類似用地類型和業態的出行率指標，降低了交通影響評價的準確性。隨著大數據采集和分析技術的不斷發展，采用大數據開展交通調查和分析已日趨便捷。例如，利用公共交通IC 卡、手機話單數據分析居民出行的交通方式選擇、主要興趣點及OD 交通量；利用出租汽車GPS 數據分析交通小區內各道路的通行速度和擁堵延時情況；利用ofo、摩拜等共享單車數據，分析自行車出行總量、出行頻率、時空分布及其與公共交通系統的接駁情況；利用運動手環數據分析交通小區及主要道路沿線居民的步行出行特征等。這些數據的采集和使用能更好地理解土地開發的交通影響與居民出行特征，能對土地開發所產生的負外部效應進行更好地管理。

4 結語

在城市項目建設前引入交通影響評價，是促進交通和土地協調開發的關鍵。交通影響評價的介入，在降低土地開發影響，提升綠色交通出行率等方面呈現積極效果。本文剖析了日本交通影響評價的法規、管理與實踐，能幫助理解高密度地區土地開發與交通協調的有效模式。日本交通影響評價實施過程中，多層次規劃的協調、公交優先理念的落實、新技術應用與精細化管理能為完善中國的交通影響評價政策提供啟示。

總體上，中國交通影響評價應加強土地開發與綠色交通的協調。在管理上，無論是增量開發還是存量開發(城市更新)，都應突出交通影響評價的積極作用，鼓勵綠色交通利益相關者參與交通影響評價決策，并明確綠色交通改善措施的融資來源和實施主體。在技術上，應完善綠色交通出行調查，加強綜合交通數據庫建設，合理確定交通評估的本地化參數。例如，可以充分利用和挖掘公共交通IC 卡數據、出租汽車GPS 數據、手機話單數據、共享單車和運動手環數據，分析交通小區內或主要道路上機動車、公共汽車和非機動交通等出行特征，剖析土地開發對交通系統的綜合影響，并制定合理有效的干預措施。

伴隨著國家行政機構改革、城鄉規劃編制和管理體制的調整，建立相互銜接的國土空間規劃體系將成為未來城鄉規劃工作的焦點。中國城市土地和交通管理體制改革以及新技術下城市居民出行行為變遷等將為交通影響評價提出新的要求。首先，不同地區、不同區位、不同類型土地開發產生的交通影響具有差異性，應在國家交通影響評價導則的基礎上，制定本土化的交通影響評價管理體制，并建立綜合性、定期更新的交通基礎數據庫。其次，富有競爭力的綠色交通是適應中國高密度土地開發的重要交通形態，在交通影響評價中應進一步強化并落實公交優先理念，包括綠色交通的發展目標、融資來源與責任主體等。再次，伴隨著城市共享出行的興起，中國城市居民的出行模式和結構發生了深刻變化，對評估建設項目的交通影響提出了新的要求。應將共享出行(如滴滴出行、共享單車等)和外賣配送等交通模式納入基礎交通調查中，以深入理解不同用地形態中含共享出行在內的各種交通方式的發生和吸引率。

注釋：

Notes：

①特定大規模建筑物包括劇院、體育館、會展中心等重大公共設施?！度毡境鞘幸巹澐ā穼ζ鋬群M行了詳細的規定。