關于對我國土地管理體制的幾點思考

劉霞

國土資源部門作為國家經濟社會發展的重要參與部門，完善體制、加強宏觀調控、提高土地資源的利用效率就顯得非常重要。

一、目前我國國土資源宏觀管理體制上的缺失

首先從土地的產權管理與宏觀監管、中央與地方的集權與分權、GDP 關系著土地利用的效率、分稅制對土地資源管理的影響4個方面簡要分析目前我國在國土資源宏觀管理體制上的缺失。

（一）土地資源的產權管理與宏觀監管問題

土地資源不同于一般的資產，除了其本身增值性以外，還必須考慮土地使用、流轉過程中的負外部性，以及土地資源本身的可持續發展。土地資源管理同時具有資源管理和資產管理的雙重特點。但在實際中，我國的土地產權管理職能大部分為地方政府擁有，而宏觀規劃、行業監管職能為中央政府擁有。因此，地方政府為能夠最大限度地追求土地資產的增值，而將增值過程中的種種負面影響以及土地本身的合理、持續利用問題留給中央政府，而且中央政府在行業監管、宏觀規劃方面的能力也相對不足?？梢哉f，職能上的分裂和體制上的不完善為地方政府博弈行為預留了空間。

（二）中央與地方的集權與分權

在中央政府與地方政府的博弈中，兩者都力圖實現自身利益的最大化。我國的中央政府與地方政府一直有著集權的行政傳統，在集權與分權之間博弈。對于地方政府而言，作為理性的“經濟人”，當中央的調控和地方的利益發生矛盾時，地方政府傾向于最大限度地利用中央政府的鼓勵性政策，而最低限度地遵守中央政府的限制性政策，并且經常利用中央政府政策上的疏漏，努力謀求地方利益的最大化。

（三）GDP關系著土地利用的效率

經濟增長與土地利用的矛盾是伴隨著市場經濟建設產生的，地方政府為了保證經濟的增長往往會降低土地的利用效率。在這次房地產業市場的調控中，中央和地方政府的博弈是客觀存在的。一些地方部門的真實心態是怕跌不怕漲。房地產業是拉動本輪經濟增長的火車頭。否則就會影響GDP的增速，擔心出現系統性的風險。在房地產業市場大漲時，大中城市政府可以賣更多的地，為財政提供更多的收入，能夠保證經濟的穩步增長。

（四）分稅制對土地資源管理的影響

我國自1994年開始實施分稅制以后，在確保中央政府財力的同時，地方政府在稅收上相應地有了自己的利益。分稅制為地方財政收入提供了穩定增長的機制，也保證了地方政府的財政自主權。分稅制一方面賦予了地方政府發展經濟的激勵性動力，另一方面也賦予了地方與中央政府在土地資源管理上博弈的力量。

二、完善國土資源管理體制的幾點思路

（一）參與國家宏觀調控問題

社會主義市場經濟條件下的國土資源管理體制要充分發揮市場經濟的優點。做好政府與市場的協調關系，解決在土地管理過程中政府與市場的職能分配問題。處理好經濟發展與土地利用效率的矛盾，要保證宏觀調控的權力與義務的實施問題。

“管緊土地，看好信貸”是目前土地新政的核心。深層次的問題要從根本上消除土地濫用的產生機制，必須改變目前土地收益的分配機制，改革官員的升遷機制，扭轉對地方官員僅僅以GDP等經濟指標作為政績考核要求的體制，對官員政績的考核必須由經濟指標為主轉變到以社會和諧程度為主，全面制定出科學合理的考核體系，降低地方政府通過賣地獲得收入的比重，才能從根本上防止國土資源產業殺雞取卵、竭澤而漁的現象出現。

（二）協調好各級國土資源部門的關系

由于各區域經濟發展的不平衡對國土資源的要求也不盡相同。而土地的供需矛盾狀況還需要分別對待，可以嘗試建立“會診”機制，在統一的框架內個案處理。上級部門的運行機制要起到一個示范作用，對下級部門產生輻射效應，各級國土資源行政管理部門要少一點凱恩斯主義，多一點有限政府的責任。

（三）切實做好農用地的規劃，確保糧食安全

目前，我國土地存在產權主體虛擬化問題，而產權主體虛擬化會導致公共地悲劇的產生。當產權不明確時，土地的市場化機制就不可能健全，同時農用地被濫用時也不可能有人對其進行積極有效的監督，因為大家都有一種“搭便車”的心理。所以只有當產權明晰

時才會對土地進行積極保護和有效利用。

另外，由于我國存在土地所有權的二元化問題，國家在宏觀調控上應對國有和集體所有土地區別對待，特別在今天“三農”問題特別突出的情況下，對于土地的利用要考慮到保護和增加農民利益，要站在提高農民收入、確保我國糧食安全的高度對土地利用進行宏觀調控。

（四）科學決策要考慮國土資源集約利用的效率

我們執行的是世界上最嚴格的土地管理制度。目前的問題是要既能嚴把土地閘門又要能保證經濟發展，因此，出臺的政策要從更廣的角度來審視政策的合理性，對政策進行科學的評估?？梢詮男б?、效率、充分性、公正性、回應性和適當性方面進行分析，從而在目的、目標、標準和尺度等方面把握政策的可操作性。

三、加強培訓是實現完善體制提高素質活動的主要途徑之一

大規模的開展培訓工作，提高各級組織和領導干部對這次活動重要性的認識，通過各種培訓方式將國土資源部的重要決策直接貫徹下去，把各級行政人員的思想和認識統一到部的決策上來。培訓工作要以完善體制為目標，以提高依法行政、參與宏觀調控的能力，溝通協調、推進工作的能力，清正廉潔、自我約束的能力為重點，全面提高國土資源系統行政人員的基本素質。

充分發揮國土資源部黨校和人力資源開發中心的培訓優勢，積極拓展培訓領域，通過橫向和縱向結構的立體培訓，可以采取請進來或走出去，結合實地短期掛職考察體驗，使這次活動深入人心，使行政人員在培訓過程中解放思想。構建體制需要完善的思路和解決技術難題，提高適應崗位能力需要的素質。

綜上所述，完善體制和提高素質是一個相輔相成的關系，完善體制需要高素質的人才去進行實踐和創新，同時，體制的完善也是提高素質的保障。正如鄧小平同志所說，“好的體制能使壞人變好，壞的體制能使好人變壞”。

完善體制和提高素質還是行政組織、行政行為與行政者構建和諧的行政環境的必然環節。落實好這項活動對做好國土資源管理具有現實的意義。

另外要完善決策機制，進一步完善和發展“民主集中”制的決策制度，避免領導者一個人“拍腦袋”憑經驗進行決策。