軍事立法基本問題探討（續一）

趙曉冬

內容提要：軍事立法，是軍事法治建設的基礎工程，在軍事法治建設中居于重要地位。深入研討、掌握軍事立法的基本問題和主要內容，夯實依法治軍基礎支撐，可有效促進軍事立法又好又快發展。本文重點研析了軍事立法的含義、特點、依據、體制等理論知識，軍事立法應遵循的一般原則、特殊原則及其實踐要求，軍事立法名稱、結構、規范性內容的確立和章節、條款、項目的設置及文字表述等技術規范。

二、軍事立法原則與實踐要求

軍事立法的原則，是軍事立法主體進行軍事立法活動時必須遵循的基本要求和行為準則，貫穿于軍事立法活動的全過程，對于制定、修改、廢止軍事法律規范具有基礎性作用。

（一）軍事立法的原則

軍事立法作為國家立法活動的重要組成部分，在制定、修改和廢止過程中，首先要遵循《中華人民共和國立法法》所確定的基本原則。同時，軍事立法活動又有自身的特殊規律和要求，應當遵循某些特殊原則。我國軍事立法的原則，可以從軍事立法的一般原則和軍事立法的特有原則這兩個角度來理解和認識。

1.軍事立法的一般原則

第一，立法必須遵循憲法的基本原則和規定。遵循憲法的基本原則和規定，是立法必須始終遵循的一條最重要的原則。一方面，所創制的軍事法律規范性文件要合乎憲法的精神和規定，一切軍事法律、法規和規章都不得與憲法相抵觸；另一方面，有權的國家機關要嚴格按照憲法賦予的軍事立法權限進行軍事立法活動，不得超越立法權限。

第二，立法要從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。維護法制統一和尊嚴，是維護國家統一和尊嚴的重要保證。在軍事立法活動中堅持這一原則，應當做到：所有軍事法律、法規、規章的制定都必須以憲法為根據，不得違背憲法；避免不同類別的規范性軍事法律文件之間的矛盾（如軍事法規不能與法律相抵觸，軍事規章不能與軍事法規相抵觸等）；避免同一類別的軍事法律規范性文件之間的矛盾或同一法律文件內部法律規范之間的矛盾；注意軍事法律規范之間的相互補充和相互配合，避免不必要的重復。

第三，立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。軍事立法活動貫徹這一原則，應注意三個方面：一是在制定軍事立法規劃時，要注重調查研究，傾聽廣大人民群眾特別是廣大官兵的意見、要求和愿望，以確定軍事立法活動的輕重緩急；二是對擬定的軍事法草案，要廣泛征求意見，以達到制定出正確反映人民意志，符合國防和軍隊建設要求的法律規范的目的；三是要到群眾中特別是廣大官兵中檢查軍事法的執行情況，不斷總結經驗，適時修改、補充或廢止過時的軍事法律規范。

第四，立法要從實際出發，科學、合理地規范社會關系。對于軍事立法來說，就是要在實踐中堅持因地制宜、因時制宜。因地制宜，意味著軍事立法要根據我國的國情和軍情，根據本系統、本部門的實際情況，實現原則性與靈活性的統一。因時制宜，意味著軍事立法要根據實際情況把握立法的契機，不僅要考慮實際提出的立法要求，還要考慮立法條件是否成熟，不能盲目追求立法的大而全，要科學地擺正現實需要的輕重緩急，根據現實可能而有計劃有步驟地制定軍事法律、法規和規章，逐步完善我國的軍事法律體系。

第五，立法應當依照法定的權限和程序。依法進行軍事立法活動，主要包括兩個方面：一是軍事立法應當遵循法定的權限；二是軍事立法應當遵循法定的程序。

2.軍事立法的特有原則

第一，保證高度集中統一原則。高度集中統一，作為軍事立法的基本原則，要求一切軍事法律規范的制定、修改和廢止，都必須體現軍隊內在的組織形式、活動方式和體制編制以及軍隊領導權和軍事指揮權集中于黨中央和中央軍委的最高原則，體現軍隊的革命化、現代化、正規化建設中各個方面的協調一致，從而將軍隊的高度集中統一原則法律化、制度化，形成嚴整的軍事法律秩序。

第二，維護國家軍事利益原則。維護國家軍事利益，作為軍事立法的基本原則，要求在軍事立法過程中，要全面體現國家軍事利益，保障其不受任何侵害。在制定軍事法律規范過程中，不僅要明確規定維護國家軍事利益的具體內容和方式，而且對于危害國家軍事利益的行為，也應當明確規定其相應的法律責任，形成全面的法律制度保障國家軍事利益。

（二）軍事立法原則的實踐要求

軍事立法原則，對軍事立法活動提出了一系列實踐要求。妥善處理軍事立法活動中的一些重大關系，對于改進軍事立法工作，提高軍事立法質量，保證軍事政策制度改革“第三大戰役”順利進行，具有重要意義。

第一，妥善處理理論先導與立足實際的關系。一方面，軍事立法最重要也是第一位的，就是要堅持從國情軍情實際出發，著眼于解決國防和軍隊建設遇到的突出矛盾和問題。不能從脫離實際的概念和“體系”出發，為了完善體系而立法，把法規文件變成“擺設”。另一方面，軍事立法也要堅持以理論為牽引，著眼于完善中國特色軍事法規體系，加強立法預測研究，科學制定立法規劃和立法計劃，有計劃有步驟地開展軍事立法，確保各個法律法規規章之間相互協調、銜接、配套，不斷提高中國特色軍事法規體系建設的整體質量和效益。

第二，妥善處理當前目標與長遠目標的關系。一方面，軍事立法應堅持把我國基本國情和軍隊發展的階段性特征作為軍事立法的立足點，在弄清軍事立法涉及有關領域的現實狀況和問題的基礎上，確立立法思路和立法解決的重點難點問題。如果過于強調前瞻性，搞所謂的“超現實立法”，就會缺乏現實基礎，就會喪失生命力。另一方面，軍事立法要確立長遠目標、著眼長遠發展，適應中國特色軍事變革要求，正確認識和把握世界軍事變革的趨勢及特點規律，依照長遠發展趨勢作出預測，面向未來開展立法，制定出能夠發揮長期作用的法規。如果軍事立法缺少長遠目標，出臺的軍事法規可能很快就不適應形勢任務的需要，滯后于時代發展。

第三，妥善處理保持穩定與創新發展的關系。對在國防和軍隊建設實踐中形成的成熟經驗、各方面認識比較一致的立法內容，經過加工、整理、提煉、概括，按照相應的立法程序，作為軍事法規內容長期固定下來，增強軍事法律規范的穩定性。對實踐經驗尚不成熟，但國防和軍隊建設又需要以法規予以調整的內容，在立法時要兼顧創新發展的因素，有些內容一開始就不要規定得太死、太僵，可以原則一些、靈活一些，以便條件成熟后再作調整完善。對國防和軍隊建設中遇到的一些新情況新問題，用軍事法律、軍事法規規范調整還不具備條件的，可以授權下級先依照權限制定軍事規章或規范性文件，先行先試，待取得成熟的經驗后再制定法律法規。

第四，妥善處理原則規范與具體規范的關系。要從軍事立法內容的成熟度來把握。對于在實踐中不成熟的立法內容，立法時可以先原則一些，待實踐成熟后再逐步完善；對于已經成熟的立法內容，就應具體明確一些，以增強軍事立法的針對性和可操作性。要從軍事立法的目的來把握。如果立法目的是要給實踐多一些靈活性、多留一些空間和余地，就應規定得原則一些；如果立法目的是強調執行的統一性、不想給執行留空間和彈性，就應規定得具體明確一些。要從軍事立法層級之間的關系來把握。一般來說，如果同位法或下位法已作了具體明確的規定，為保持協調或銜接，上位法制定時就可以規定得原則一些；如果上位法或者同位法對準備設定的立法內容僅作出原則規定，而實踐中又需要規定得全面具體一些，則在制定下位法時就應規定得具體明確一些。

第五，妥善處理堅持特色與學習借鑒的關系。要堅持以我為主，把軍事立法中涉及國防和軍隊建設獨有的特點和規律搞清楚，制定出符合國防和軍隊建設實際的法律法規，形成軍事立法的特色。要妥善處理國家立法和軍事立法的關系，正確把握國家與軍隊之間、國家與軍人之間、軍隊與地方之間的關系，并適當兼顧我國簽署的相關國際條約以及有關國際慣例，找到中間的“契合點”，使制定的軍事法規與國家法律法規相互協調、相互銜接、相互配套，同時不違背相關的國際條約和國際慣例。要積極吸收借鑒外國和外軍實踐證明行之有效又比較符合我軍實際的成功經驗做法，取長補短，為我所用。

第六，妥善處理制定新法與修改舊法的關系。要堅持把制定新軍事法律規范作為軍事立法的重要任務。從實踐來看，國防和軍隊建設的一些重要領域還有立法空白，軍隊遂行涉外軍事行動、推進軍民融合發展等領域，都需要進一步健全法律依據。要把修改舊法擺上軍事立法的重要日程。軍事法的穩定性與國防和軍隊建設發展的變化性之間始終存在著矛盾，這個矛盾的結果即表現為軍事法的滯后性，而解決這一問題的重要方法就是對舊法進行修改完善。要把制定新法與修改舊法相結合。當規范某一領域、某一方面的社會關系比較成熟，而現行的法律法規比較龐雜時，可以采取制定新法將舊法的全部或部分內容納入新法調整，并同時將舊法予以廢止或作出修改的立法模式。（未完，待續）