新疆南疆四地州反貧困路徑研究

謝曾曾 張愛萍

摘要 分析了新疆南疆四地州社會基礎、保障工程、經濟增長、生產動力和人文環境發展的多維度現實困境，從致貧和返貧困兩方面構建致困理論機理，以此為基礎提出新疆南疆四地州在保護生態的前提下在產業、金融、電商扶貧等反貧困路徑及對策建議，為2020年全面建成的小康社會提供理論與實踐的現實指導意義。

關鍵詞 南疆四地州;反貧困;治貧路徑

中圖分類號 S-9;C957文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）19-0248-04

AbstractThe multidimensional difficulties of social foundation， security project， economic growth， production power and human environment development in the four prefectures of Southern Xinjiang were andyzed，and? the theory mechanism of straitened from the aspects of poverty and return to poverty were constructed.Based on this， this paper puts forward the antipoverty route and countermeasures for the four prefectures in Southern Xinjiang under the premise of protecting ecology， and provides theoretical and practical guidance for the welltodo society built in 2020.

Key words Four prefectures in Southern Xinjiang;Antipoverty;The way to cure poverty

新疆南疆四地州是國家脫貧的主戰場，貧困問題是阻礙區域經濟發展、社會穩定的主要因素?！吨袊r村扶貧綱要（2011—2020年）》中指出要實現2020年全面建成小康社會的奮斗目標重點在中西部地區，難點在連片特困區?！?019年中央農村工作會議》國務院總理李克強強調要聚焦深度貧困地區和特殊貧困群體，落實脫貧攻堅重大舉措，提高脫貧質量，鞏固和擴大脫貧成果。要深化農業供給側結構性改革，夯實糧食生產能力和農業基礎，突出優質、特色、綠色等調整優化農業結構，推動農村各產業融合發展。要加快培育農村發展新動能，支持各類人才返鄉下鄉創業創新，拓展農村就業空間和農民增收渠道。鞏固發展“三農”持續向好形勢，為經濟社會持續健康發展提供有力支撐。要做好打贏脫貧攻堅戰是全面建成小康社會的底線任務，要切實重點解決好實現“兩不愁三保障”面臨的突出問題，加大“三區三州”等深度貧困地區和特殊貧困群體脫貧攻堅力度，增強貧困地區、貧困群眾內生動力和自我發展能力，減少和防止貧困人口返貧[1]。

1 新疆貧困地區現實困境

2010年末，民族自治地方年人均收入低于1 274元標準的農村貧困人口為1 481萬，占全國農村貧困人口的551%[2]，而這其中，新疆的貧困程度比其他地方更嚴重，2010—2017年新疆的貧困發生率為25.4%、19.8%、18.6%、15.8%、15.2%和12.63%與全國同期貧困發生率（10.2%、85%、7.2%、5.7%、4.5%和3.1%）相比分別高出15.2、113、11.4、10.1、8.3和95百分點。新疆貧困發生率遠高于全國同期的貧困發生率。在136個邊境縣中，國家級貧困縣有60個，占比40%;在60個邊境貧困縣中，民族自治地方縣有54個，占比90%;新疆國家級貧困縣有27個，占民族自治地方的邊境縣的50%，因此新疆尤其是南疆四地州脫貧、抑制返貧工作尤為迫切。該研究以位于南疆四地州的巴楚縣為例，基于新疆的特殊性現實狀況與當地具體情況相結合，積極探索新疆南疆4地州乃至全國貧困地區精準扶貧、杜絕反貧困，真正實現全面“真脫貧、脫真貧”，為2020年全面建成的小康社會提供理論與實踐的現實指導意義。

1.1 巴楚縣基本情況

新疆巴楚縣位于阿克蘇地區與喀什地區的交界處，總面積21 741.3 km2。巴楚縣綠洲集中在葉爾羌河和喀什噶爾河沿岸的沖擊扇平原上，由西南到東北呈狹長地形。溫帶大陸性干旱氣候，四季分明，夏季、冬季長，春季、秋季短，干旱少雨，風沙天氣多，無霜期長。主要氣象災害為大風、沙塵暴、浮塵、冰雹、霜凍、春旱和洪澇。年平均氣溫11.8℃，年日照數在4 434 h，年均無霜期213 d，1月份平均氣溫-6.19℃，7月份平均氣溫26.1℃，縣城年平均降水量50 mm左右，年降雪量為2.8 mm?？側丝?7.794 9萬，其中城鎮人口7.973 5萬，非城鎮人口19.819 0萬，漢族人口1.774 8萬，少數民族36.020 1萬;少數民族人口占比95%以上，特殊的自然環境、地理位置，特殊的人口結構等諸多因素讓巴楚縣在經濟、文化生活、社會公共服務等各方面發展長期受多重因素制約，難以發展。

1.2 巴楚縣現實困境分析

從經濟環境來看，南疆四地州經濟基礎相當薄弱，一、二、三產業結構極其不合理。一是傳統農業占主導地位，如棉花、紅棗、核桃、中草藥等，但是缺乏特色支柱產業。土地鹽堿化、荒漠化情況嚴重，不僅抑制了其他種類作物在此存活，并且農民需要花費大量的資金來維護僅存的作物。二是工業化水平低。三是第三產業發展極其艱難，巴楚縣社會總產值低，人均收入少，消費水平低。

從社會環境看，公共服務落后，社會化水平低。一是貧困地區教育、衛生、醫療等公共產品供給能力弱。很多鎮鄉家庭供子女上學的意識不強?！柏毨д叨嘤?，多育者無錢教育，貧困代際傳遞現象嚴重。少數民族貧困戶中存在無視政策，無節制生育，不給新生兒上戶口，導致大批新生兒在醫療、上學等多方面得不到應有的保障。合作醫療基礎薄弱，農民醫療負擔重。二是社會事業發展滯后，城鎮化程度較低。公共產品無法滿足基層社會的迫切需求。社會治理組織化程度較低、基礎設施建設需要從頭再來，成本較高。農牧民公平、便捷的基本生產生活需求不能保障。

從生產動力來看，生產條件匱乏。一是基礎設施落后。巴楚縣公路等級低，尤其是在鎮與鄉的交通路段，能源電力供應嚴重不足，尤其在農場等地方，電壓不穩正常生產生活用電難以保證;通訊建設投入少，網絡系統不發達，信息化建設近幾年雖有改善但依舊較落后。二是天然生產條件差，受特殊的地貌、地質影響，沙塵暴等自然災害常年迫害使作物種類選擇嚴重受限。三是貧困家庭底子薄、積累少，因災、因病、因殘返貧頻率高，難以鞏固扶貧成果。四是傳統生產方式占比大，農業方面化肥無節制使用、牧業方面農戶養殖超過草場生態彈性，矛盾突出。五是資金要素短缺，當地特色項目并沒有相對突出，招商引資相對困難。

從人文發展來看，文化貧困現象突出。一是文化差異大。新疆長期以來就是多民族共同聚居，不同民族的人們所接受的文化種類也存在差異。二是文化建設滯后。村民尤其是深度貧困的村民受教育程度普遍較低，綜合素質差，勞動技能差，整體學習力較差。三是觀念落后?！暗?、靠、要”思想根深蒂固，“女孩子不用多讀書”想法仍然存在，沒有意識到科技改變生活，創新才能致富，因而不能有效學習借鑒和靈活變通。四是人才缺乏。貧困地區生活條件差，很難吸引外來人才，本地居民的子女，經過上學、工作生活能力好時，也不會選擇回到當地，而是選擇舉家搬遷，人才“請不來，留不住”現象嚴重。

新疆南疆貧困地區發展產業、吸引產業集聚的基本條件不足，農村連片貧困人口增收困難，扶貧開發千頭萬緒，成本高效益低，是南疆四地州貧困地區脫貧攻堅目前亟待改進和解決的問題。

2 新疆南疆致貧理論分析

基于以上困境，進一步分析新疆南疆貧困地區致貧機理（圖1），對精準扶貧、精準管理、科學施策有重要的指導意義。

2.1 致貧角度

從圖1看到，致貧角度主要包括包括自然環境、人口素質、生產技術、產品結構、基礎設施、多種文化并存、政府行為等 7個方面[3-5]。①自然環境差。新疆南疆的大部分地區均位于塔克拉瑪干大沙漠周邊，大風天氣居多，常年受沙塵暴影響，農作物種植、牲畜養殖等都受到非常大的影響。②人口素質低。貧困地區的農牧民受教育機會少，很少具有良好的自我發展能力，同時創業精神不足。③信息閉塞。部分地區交通極其不便利，長期處于半封閉狀態，難接觸外界的新技術、新知識，發展能力相對較低。④產品結構單一，收益渠道少。惡劣的天氣，導致可選擇的種植品種有限，同時又需要花費更多的費用在維護和治理工作上，加大成本壓力。⑤基礎設施落后。能源、交通、通信、水利電力、科教文衛、商業服務等生產和生活服務設施不足。⑥多種文化同時并存發展。維吾爾族、哈薩克族等居民大多信奉伊斯蘭教，與漢族居民之間存在差異，因此在管理方面同一套方案不一定能解決實際問題。⑦政府行為偏差。對貧困地區貧困形勢研判與減貧戰略定位、方向、重點和治理體系等采用統一標準，無法針對地區特點進行精準扶貧。

2.2 返貧角度

從圖1可以看出，返貧因素主要包括貧困農民自我發展機制、扶貧機制、生態保護機制3個方面。①貧困人口素質低，自我發展非持續性[6]?；A教育落后，職業教育水平低，繼續教育缺失，自我發展能力差，開拓創新精神嚴重不足。②扶貧制度不完善，扶貧資源非持續性。一方面缺乏針對性、瞄準性，不能做到整合扶貧力量，合理運用激勵機制等，群眾參與性不高、扶貧效果不佳。另一方面，扶貧資源如資金、人才、基礎設備、技術等缺乏長效計劃實施機制。③生態保護機制不健全，經濟發展非持續性。扶貧工作的目的是為了讓當地人民富起來，而貧困地區的農牧民急于求成，存在超前使用、超前開發的情況，在扶貧項目的設計、實施與生態保護措施沒有合理的結合安排，這就讓扶貧工作不能持續增加農牧民收入，反而以犧牲當前本就脆弱的自然環境為代價，惡性低水平發展，同時給下一代造成更加惡劣的生態環境[7]。

3 新疆南疆反貧困必備要求

3.1 精準劃分、一類一策是扶貧工作的“第一?？圩印?/p>

一是嚴格按照“精準識別、動態管理”的要求，精準鎖定貧困對象，及時跟進、及時更新、動態追蹤、鞏固成果。脫貧和返貧人口評判要兼顧客觀性和人性化標準，建立完整的客觀評判指標體系和進入退出機制，確保精準扶貧。二是細分貧困類型，因人因地制宜，差異扶貧。牧民可依據少數民族長期以來多以放牧維持生計的特點，對其進行種牛、種羊購進，飼料購買資金補貼等方面扶持脫貧，農民可扶持產業包括適宜大面積種植的棉花、紅棗等農作物種植，同時還有對品質要求較高、適宜小面積種植的如中草藥等進行產業幫扶脫貧。教育致貧可通過對當地家中有適齡孩子的家庭家長進行講座培訓、走訪了解，并且在校的貧困戶學生完成學業;文盲致貧可脫盲扶志，因病致貧分為大病喪失勞動能力的和仍具有勞動能力的2種，按照不同的實際情況對癥實施相應政策;因災致貧可實施移民搬遷等切實可行的措施。通過各種措施保證貧困地區農牧民真脫貧、脫真貧、不返貧。

3.2 科學施策、全面多項為扶貧工作“量體裁衣”

扶貧規劃必須具有科學性、可行性、持續性。既要解決燃眉之急，又要符合長遠目標，更要在保護生態前提下推動可持續發展，切實解決貧困農民生存問題、增收問題和發展問題。決策者、貧困群體和科技工作者要全面參與并協同互動，以新疆南疆四地州當地特色農業、養殖業為基礎，發展現代農業、特色旅游業及相關服務業，如巴旦杏、留香瓜等種植。其次以科技為支撐，規劃培育新型主體。積極以科技進步優化資源配置、推動產業發展，促進產業結構升級。本著產業主體成熟一代、扶持一代、儲備一代的原則，圍繞本地區特色產業發展，加快構建現代化和產業化兼具的農業龍頭企業、合作社、家庭農場、種養大戶等貧困地區新型農業經營體系，扶持深加工企業的創建，持續提高資源利用率，保證脫貧效果。

3.3 政府多維反復排查、整合，做好扶貧工作的“清道夫”

要想徹底擺脫貧困，抑制返貧，政府的“兜底”工作尤為重要。一是進一步推進移民搬遷，改善生產生活環境，創造就業環境。群眾遠離災害源，并且“搬得出、穩得住、能致富”。二是繼續發揮農業保險作用，擴大農業保險覆蓋面。三是繼續完善新型農村合作醫療制度。提高統籌基金使用率和補償率，簡化報銷程序，提升保障水平。四是繼續完善新型農村養老保險制度。五是繼續完善社會救助制度，救助對象公平，救助標準合理，救助成效顯著[8]。從根本上、要害處切除因災致貧、因病致貧、因病返貧的病源。

3.4 貧困戶積極主動反貧、創新，做好扶貧工作的“造血”源頭

一是組建脫貧攻堅交流平臺，推廣精準扶貧、科學治貧、有效脫貧的先進經驗。二是發揮種養合作社、互助資金協會作用，將資源、人力、技術同貧困地區需求及市場有效對接，積極探索脫貧致富新路。三是凝聚社會各界力量，倡導社會全員參與，探索社會力量參與脫貧攻堅的新路[8]。保證貧困地區的農牧民不僅目前擺脫貧困，而且能夠長期持續地走富裕之路。

4 新疆南疆反貧困突破路徑

新疆南疆地區一直是精準扶貧及反貧困的主戰場，而南疆四地州又是重點幫扶對象，特殊的地理位置，特殊的民族組合聚居，南疆四地州貧困地區應結合本區域特點和特色，積極探索反貧困模式和路徑。扶持產業脫貧、全面實施教育脫貧、推廣金融扶貧，多措并舉，將南疆貧困地區由生態型貧困地區改變為可持續、可循環、易保持、可復制的生態型富裕地區。

4.1 精準施策合力攻堅，實施“產業+扶貧”

南疆四地州大部分界域臨近塔克拉瑪干沙漠，遭遇土地沙漠化、鹽堿化威脅和沙塵暴侵害，因此農牧民在通過種植養殖致富的同時也為防止沙漠化日益逼近做出貢獻，但是沙漠化的治理技術以及治理成本又會讓農牧民的生活難上加難。因此必須因地制宜，結合當地實際特色資源優勢，發展“集約、綠色、可持續”的生態農業生態產業化，推進特色產業扶貧。堅定不移地做好生態保護工作，在此基礎上要根據市場需求，結合當地優勢，以完整產業鏈的形式，將特色的、具有卓越品質的產品推向更廣闊的市場，打造獨一性特色品牌。充分發揮新型農業經營主體在資金、技術、品牌、營銷等方面的優勢，以結對、定點、對口等多種幫扶形式，示范并帶動貧困農民就業增收，提高貧困農戶脫貧致富能力，共享產業發展成果[9]。

4.2 補齊短板提升脫貧質量，推廣“金融+扶貧”

新疆南疆貧困地區長期以來備受中央以及自治區領導的高度關注，在阻礙重重，各種條件相對落后的情況下，國家在帶動脫貧的初期采用單一的最基礎的“輸血式”扶貧方式，隨著扶貧渠道逐漸增多，扶貧方式也從“輸血式”轉為“造血式”扶貧，2018年自治區財政安排扶貧發展資金69.1億元，其中：中央專項資金66.76億元，自治區專項資金2.34億元。安排南疆四地州年度財政專項扶貧資金57.88億元，占全區資金的84%，安排22個深度貧困縣48.55億元，占南疆四地州資金總量的84%。在?？顚Ｓ玫脑瓌t下，用于培育和壯大貧困地區產業、改善小型公益性生產生活設施條件、增強貧困人口自我發展能力和抵御風險能力等方面。一是以工代賑支出方向。2018年自治區財政安排以工代賑資金23.9億元，全部用于南疆四地州，安排22個深度貧困縣22.2億元，占南疆四地州資金總量的93%。資金使用緊緊圍繞促進貧困地區發展和建檔立卡貧困人口脫貧目標，組織實施一批基本農田、農田水利、鄉村道路、小流域治理、片區綜合開發、草場建設、村容村貌整治等貧困農村中小型基礎設施工程，發揮以工代賑投資支持山、水、林、田、路建設的綜合優勢，統籌解決制約貧困鄉村脫貧致富的共性問題，提升貧困鄉村基礎設施綜合支撐能力，帶動貧困人口增收脫貧。二是少數民族發展支出方向。2018年自治區財政安排少數民族發展資金10.3億元，安排南疆四地州5.7億元，安排22個深度貧困縣4.8億元，占南疆四地州資金總量的84%。少數民族發展資金向深度貧困地區、邊境一線村、人口較少民族地區和貧困村傾斜，主要用于興邊富民行動、扶持人口較少民族發展、少數民族特色村寨保護與發展、少數民族傳統手工藝保護與發展等。三是貧困農林牧場支出方向。2018年自治區財政安排貧困農林牧場扶貧資金0.77億元，其中貧困農場0.39萬元，貧困林場0.38萬元。扶貧資金主要用于支持地方國有貧困農林牧場改善生產生活條件，利用當地資源發展特色產業，用于基礎設施建設、生產發展等。新疆南疆地區可積極推進政策性、商業性和合作性金融機構共同參與對貧困群體提供金融扶持。積極向貧困農民提供小額信貸、小額貼息貸款，滿足新疆南疆集中連片貧困區發展產業的資金需求，推動扶貧資金運行由政府“輸血型”向依托民間金融機構“造血型”轉變[9]。

4.3 扶志扶智激發內生動力，推進“教育+扶貧”

扶貧先扶志，要加大力度推進“教育+扶貧”工作。貧困地區教學與條件差，加上貧困地區人民整體素質偏低，受教育意識較差，導致貧困惡性循環，因此貧困地區可以采取免費教育、移民教育，為寒門學子教育托底，以簽約返鄉工作形式資助貧困家庭孩子上高等院校。二是以職業教育中心、農業技術培訓中心、農民大學堂為陣地，對農民進行系列化、層次化、規?；夹g培訓，夯實貧困地區農民自我發展能力[10]?？山M織開展對貧困地區具有勞動力的農牧民進行技能培訓，培育扶持新型職業農牧民。

4.4 多方聯動改進傳統觀念，加快“電商+扶貧”

多方聯動改進傳統觀念，搭乘“互聯網+”順風車。開展農村電商對農戶的積極性具有很好的促進作用。傳統產業扶貧項目失敗最主要的原因就是沒有給產業扶貧的產物農產品找到銷路，農戶由于沒有收益便失去積極性。但電子商務能解決產品銷路問題，提高農戶的積極性。農戶積極性提高了，農戶就會為了收益提高勞動效率。這將會促進整個農村電商扶貧產業的健康良性發展，農產品因流通量的提高會大大降低物流、營銷等成本費用，從而提高產品競爭力。新疆特殊地理位置，得天獨厚的日照時間，當地特有的留香瓜、紅棗、巴旦杏、核桃、沙棗雞、新疆肉蓯蓉、天然野生甘草、羅布麻質量優同時真正的綠色天然生長，具有非常廣闊的市場，“電商+扶貧”可以最大程度讓貧困地區農牧產品實現“線上線下”的全覆蓋。微商、農村淘寶的日益活絡是南疆貧困地區脫貧致富具有持續性的一把金鑰匙，“互聯網+”模式也同時能夠接觸到來自各地的新的技術、新的知識、新管理辦法，可以有效防止閉門造車的局面。

5 結語

2018年，南疆四地州深度貧困地區脫貧攻堅進展順利，實現52.09萬人脫貧，貧困發生率降至10.4%，南疆四地州政府應充分結合自身條件，發揮當地特色優勢作用，脫貧攻堅，要全面發力，精準施策，才能向縱深推進，各司其職做好精準扶貧工作的領導者、決策師和保障者工作。調動社會各方積極性參與扶貧，同時更要做好監督以及績效考核工作，真正做到以多維度為基礎，多管齊下精準施策，帶領貧困戶、貧困地區脫真貧、真脫貧、不返貧。

參考文獻

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