校外教育機構內部控制建設中的痛點與有效性提升對策研究

任惠

【摘要】校外教育機構作為比較典型的事業單位，不同于其他社會辦培訓組織，重點培養青少年的創新意識和實踐能力，是具有顯著公益性的事業單位，其內部控制的建設相對比較落后。近年來，隨著行政事業單位內部控制建設的指導意見、法規、規范以及相關著作相繼面世，構建一套校外教育機構內部控制框架已不是難事。然而，內部控制建設過程中，校外教育機構遇到一些常見的痛點，如內部控制監督問題、內控實行中崗位緊缺問題、內控合規性和效率性的平衡問題、內控信息化薄弱等。就校外教育機構內控建設中的痛點問題展開研究并極力尋找提升內控有效性的對策，以期為校外教育機構內部控制評價優化和有效性提升盡綿薄之力。

【關鍵詞】校外教育機構 內部控制 有效性

校外教育機構，是青少年接受社會教育的支撐和載體，是培養青少年創新意識和實踐能力的重要陣地，在服務廣大青少年成長中發揮著不可替代的作用。隨著青少年發展的多元化，校外教育機構的業務最初只是興趣培養，后來逐漸擴展到主題活動開展、同類機構合作交流、兒童博物館活動、采風研學活動、家庭教育活動等。業務的繁榮發展，給校外教育機構的財務管理提出更高的要求，校外教育機構內部控制建設的需求日益明顯。2013年，方周文、張慶龍和聶興凱等人合作編寫了《行政事業單位內部控制規范實施指南》，作為行政事業單位內部控制培訓指定教材，為校外教育機構內部控制建設提供了指引性幫助，筆者也根據規范、指引等結合兒童中心內部的實際情況，構建了業務層面內部控制框架。但是，內部控制建設過程中，內部控制有效性問題掣肘單位的辦事效率和資金效能，內控有效性提升的需求凸顯出來?；诖?，本文從內控建設中的痛點和對策展開研究。

一、影響校外教育機構內控有效性的因素

影響校外教育機構內部控制有效性的因素，可分為三個層次，一是內部控制薄弱環節，包括組織架構、崗位設置、內控環境等問題，也包括內控合規性和效率性的平衡問題等;二是內部控制的監督問題，包括監督職能、監督機制的建立，監督人才的培養;三是內部控制的評價問題。

1.內部控制合規性和效率性的平衡問題

內部控制建設過程中，合規性和效率性的平衡問題至關重要。合規性的要求是內部控制整體有效的重要保證，但是，過分追求合規性會讓整個單位陷入繁瑣的授權簽批、同一經濟事項反復簽字、審核、返工等事務中。同時，內部控制的合規性有一個重要原則是不相容崗位分離，所以內控流程梳理過程中，崗位的設置必須考慮到所有的制衡關系。比如，預算管理控制中，預算編制和預算執行要分離，經辦和審核要分離，預算執行和評價要分離等等，但是實際執行過程中，單位存在崗位緊缺的問題，往往預算編制和執行雖然是不同崗，但是同一人執行。行政事業單位廣泛存在這個問題，王嘉榮認為校外教育機構預算管理中，過分依賴財務人員而缺乏應有的崗位設置，李秀平認為行政事業單位存在單位人員少、混崗、一人多崗、頂崗等現象，容易造成權責不清，大大影響內部控制有效性。

2.內部控制監督問題

內部控制建設完成后，內控監督體系不完善是行政事業單位面臨的共同問題，焦素芬認為監督體系不完善是部分行政事業單位面臨的問題，主要表現為監督機制未建立、不科學、缺乏外部監督機制等三個方面。監督體系不完善讓內部控制得不到有效落實，或者只是追求形式上合規會讓內部控制形同虛設。比如，校外教育機構的收入控制中，所有的收入控制開始于獲得收入的依據，包括訂立的合同、招生協議等，依據的核心是價格的訂立，內部控制的核心是培訓課程價格的訂立是否遵循公益性原則，是否合理，從而從源頭上保證收入的合規性、完整性。再如，國有資產房屋等的出租出借價格訂立是否經過調研比價，是否能完整體現資產價值，是否過高或過低等，是內部控制的核心問題。收入控制中，監督就顯得尤為重要，因為合同或協議訂立后，催收款項、優惠管理、退費管理等按流程管理可以輕松得到有效控制，但是，定價是否經過科學論證、是否經過集體有效決議等需要獨立專業的判斷。形式上，合同協議、招生簡章等手續齊全，決策程序完整并不足以說明收入得到有效控制。

所以，內部控制執行中的監督需要獨立的部門、專業的人才、完善的機制去開展工作。然而，實際工作中，行政事業單位多數設置黨委（紀委）辦公室或者審計室作為監督部門，但是缺乏專業的內部控制人才，甚至缺乏財務、審計相關專業背景。內控監督多數會成為財務處的職責。但是，所有的經濟事項，財務處無可避免都是參與者，很難做到自己監督自己，且保持中立和專業。

3.內部控制評價問題

除了日常監督，內部控制定期評價也非常重要，內部控制評價可以改善內控環境、提高風險意識、提高內控有效性，但是，自從行政事業單位相關法規相繼發布實施以來，我國行政事業單位的內部控制建設也頗有成效，然而相關法規并未涉及實施細則，缺乏相應的內部控制有效性評價體系。對多數行政事業單位尤其是校外教育機構而言，內部控制的構建尚在初級階段，并未投入運行或者運行不成熟，內部控制評價的工作還不具備開展的條件，評價指標體系的構建也缺乏土壤。但是，內部控制評價從某種意義上來說是保持內部控制體系活力的重要手段，因為內部控制體系是需要與時俱進的，并非構建一套框架就完成了。需要在日常執行中實施，定期評價之后，及時修整，也需要隨著業務的發展變化，不斷地微調更新，從而保持內部控制的有用性。

二、內部控制有效性提升對策

1.內控建設須結合單位實際情況有的放矢

內控建設的過程中，內控框架的構建各單位大同小異，但是，實際建設過程中，除了常規控制外，應特別注重校外教育機構的特色，針對薄弱環節有的放矢。這需要做到以下幾個方面：首先，內控建設之初，要做足調研準備，把舊制度和流程完整梳理一遍。同時，深入調研經辦職工對關鍵核心業務和頻率高的業務流程的看法和意見。其次，制定流程之前需要深入梳理經濟業務，根據調研結果，重新理順經濟業務，堅持內控原則的基礎上，盡量簡化流程環節，盡可能縮短經辦人的辦事時間。第三，要充分識別單位的薄弱環節，有針對性設置內部控制措施。如人員缺少的單位，在編制和能力允許的范圍內盡快完善崗位人員配備，如果短期內做不到人員補充，要在保證崗位充足的情況下，交叉設崗，一人多責，并做好關鍵核心崗位的技術培訓。當然，一人多崗設置需要綜合考慮各方因素，如人員素質、專業技術水平、崗位具體要求、崗位特點等各方因素，如果是年齡較大的老職工，就應盡量避免一人多崗的安排，如果是年輕職工，學習能力極強，可以在充分培訓考核的基礎上安排一人多崗，且長期時間內，一人多崗的現象會一直存在，所以，科學設置和安排尤為重要。

2.盡可能完善監督體系

面對多數校外教育單位監督職能不完善的問題，可以從兩個方面努力來確保監督到位。一是尋求外部監督。尋求專業的第三方，包括咨詢公司、會計師事務所等專業中介結構每年度進行單位內部控制執行評價，出具專業評價報告，事業單位從上而下推行內控薄弱環節整改，對整改問題建立清單，備案記錄，跟績效考評掛鉤，從而借助外力完成監督職能。二是盡力完善內部監督。招聘專業的審計或財務人才，補充黨紀委的人才缺失，專門從事內部審計、內控監督等業務。同時強化黨紀委、審計等部門的地位和監管職能;或者從現有人員中選取不同職能部門的人員組成內控監督小組，由單位一把手任組長，建立監督工作機制，進行交叉監督，財務和相關專業人員進行業務活動的監督，如合同訂立、定價等的合理性監督，相關內控措施的落實監督，等等。黨紀委進行財務收付款環節的監督，如合同價和實際收付款核對、時間核對等。

3.盡快構建內部控制評價指標體系

從長遠看，內部控制評價指標體系構建勢在必行，唐洋、肖順利、胡海波和唐大鵬、吉津海、支博分別做了比較系統的研究，構建了比較完整的評價指標體系。筆者認為，對于校外機構而言，內部控制評價可以選擇尋求外力進行和構建自我評價指標體系兩方面入手。內部控制評價選擇完全獨立的第三方，或者請求主管單位審計室予以評價，或者尋求專業的會計師事務所予以評價，都更能夠保證內部控制評價的客觀性和針對性，有利于單位不斷改進內部控制建設。內部控制自評則需要構建一套工具，而且評價指標體系需要不斷完善提升，這是單位內部常態化自評的重要手段，可以簡化處置。否則，需要大量的人力、時間去進行評價，且有可能流于形式而失去了實質意義。對于校外教育機構而言，內部控制工作啟動較晚，內部控制的執行監督仍然存在缺乏獨立職能部門和專業人才的階段，且短期內無法得到有效解決，而內部控制評價更專業、全面，難度更大，對校外教育機構而言難度偏大，可量力而行，不建議急于構建評價指標體系，而失去了內控的本質。

三、結束語

對校外教育機構而言，內部控制體系的構建尚處于初級階段，內控建設、內控運行、內控監督中仍然存在一些問題，單位需要緊抓自身特點，科學分析，穩步推進，才能使得內部控制流程、措施落到實處，才能使得內部控制的真正意義展現出來。但是，從長遠看，隨著國家治理體系和治理能力現代化的改革不斷深入，內部控制建設將成為提升管理水平、資金效能的重要手段和工具，廣大校外教育機構應早做準備，以內控建設有效性提升為契機，全面提高單位內部的管理水平。

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