對合資鐵路公司實現可持續發展的思考

婁笑塵 天津城建大學經濟與管理學院

一、研究背景

合資鐵路是鐵路投融資體制改革、吸引社會資本參與鐵路建設的產物，有效解決了國家鐵路建設資金不足的問題。作為獨立法人，合資鐵路公司按照現代企業制度的要求規范運作，負責項目策劃、投融資、建設、運營、債務清償和保值增值等全生命周期過程。經過三十余年的發展歷程，合資鐵路已成為我國鐵路建設的主流模式和國家鐵路網的重要組成部分。然而近年來，合資鐵路公司逐漸暴露出一系列經營管理問題，除部分貨運線路和客運干線實現盈利外，多數處于經營效益不佳的狀態，其經營虧損直接影響到地方政府和國鐵集團的債務規模。因此，實現合資鐵路公司的可持續發展具有重要意義。

二、可持續發展的影響因素

（一）經營性和公益性要素混同

鐵路運輸具有顯著的公益性，線網規劃更加關注經濟和社會效益，導致投產運營后面臨長期虧損。國家和地方政府層面尚未就公益性項目邊界及其業務范圍做出界定，國鐵集團、鐵路局以及合資鐵路公司也未將經營性與公益性項目資產進行有效區分，導致資產使用和業績核算存在混同。鐵路行業的市場化運價機制正在探索階段，合資鐵路公司的票價制定受到諸多管制。上述因素共同導致合資鐵路公司背負了一定的公益性虧損。

（二）市場劣勢地位導致自主性受限

國鐵集團、鐵路局憑借路網和技術優勢，在與合資鐵路公司的合作中占據了主導地位。在建設階段，國鐵集團為保障運營安全，大規模介入項目的建設管理，合資鐵路公司的項目法人地位無法落實。在運營階段，合資鐵路公司將資產運用和維護委托鐵路局管理。鐵路局主要從社會公益性和自身利益出發來制定方案，合資鐵路公司缺乏能力和途徑參與方案的制定過程，也沒有機制保障其對實施過程開展監管。

（三）產權不清晰導致管理效率下降

國鐵集團、鐵路局既是委托運輸管理業務的受托方，也是合資鐵路公司的大股東，與其他股東在地位上不對等，國鐵資產與合資鐵路資產存在混用，營業收入與成本無法做到分項核算。合資鐵路公司對運用過程無法實施監管，對資產的使用情況不甚了解，影響自身做出科學決策?，F有制度對鐵路局缺乏有效的激勵和約束，進一步降低了資產的運用和管理效率。

（四）體量難以支撐規?；l展

受規劃建設時序和地方利益協調等因素影響，長大通道往往采用分期或分段建設模式，銜接線路還可能納入一家公司進行管理。合資鐵路公司的資產規模雖小，資產邊界卻極為復雜，隨著路網規模的進一步擴大，此類情況將愈加嚴重。合資鐵路公司分布零散、布局不合理，必然會導致資源的重復配置以及管理成本的增加，難以滿足規?；l展的需要。

（五）經營管理能力有待提升

合資鐵路公司的成立大多以投資建設需求為主，缺乏對運營維護的完整規劃。合資鐵路公司將資產運用和維護工作委托鐵路局后，逐漸成為純資產管理公司，對資產運用效益的控制能力進一步減弱，并缺乏主動提升相關能力的積極性。長此以往，合資鐵路公司在與鐵路局的合作中將處于更加劣勢的地位，不利于自身的業績提升和權益保障。

三、國家與國鐵集團的政策導向

我國已形成規模龐大、功能完善的鐵路網，在繼續優化和完善路網布局的同時，鐵路行業正在努力提升線網運營效率和效益，有效防范債務風險。國務院、相關部委和國鐵集團相繼提出一系列改革措施，為合資鐵路公司實現可持續發展提供了政策紅利和操作空間。

（一）中央與地方財政事權和支出責任劃分

2019年，國務院辦公廳下發《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，從干線鐵路、城際鐵路和市域（郊）鐵路的合理分層分類出發，對鐵路領域的中央財政事權、中央與地方共同財政事權以及地方財政事權做出劃分。在此基礎上，各級政府部門做好預算安排和投資計劃，落實公益性運輸補貼責任，使合資鐵路公司的建設投資和運營補貼資金來源與計劃落實有了充分的政策保障。

（二）推進鐵路投融資體制改革

2013年，國務院下發《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，提出完善鐵路運價機制，建立公益性、政策性運輸補貼制度安排和鼓勵土地綜合開發等措施。此后，有關鐵路建設實施土地綜合開發、完善高鐵動車組票價的政策相繼發布，為鐵路健康發展和市場化運作提供了政策依據。

（三）提升法治化市場化水平

清算體系是規范鐵路運輸參與各方權責關系的基礎，是合資鐵路公司經營效益兌現的基礎體系。國鐵集團近年來始終致力于構建公開公平的市場化清算體系，為鐵路運輸各方提供一個公開透明的市場化經營平臺。通過改革完善客貨承運清算辦法，提升清算的準確性和時效性；建立清算單價調整機制，促進鐵路清算與市場價格、線路忙閑程度等有效銜接；完善委托運輸費用核算體系，明確費用協商原則和計算方法。圍繞現有清算體系，國鐵集團推動公益性、經營性運輸分類分賬核算。同時，國鐵集團持續深化鐵路法治建設，推進合同管理標準化、信息化建設，嚴格合同簽訂、履行等環節把控。

（四）推進合資公司重組整合

國鐵集團以股份制改造為牽引，通過股權置換等方式，在?。▍^、市）域范圍內加快推進合資鐵路公司重組整合，提高經營質量效益。截至2019年底，國鐵集團所轄合資鐵路管理機構已精簡至90家，并與江蘇省就組建區域性合資鐵路公司完成股權置換，目前正在穩步推進廣東、湖北等省份的重組整合工作。推進合資鐵路公司重組整合，是減少管理分界、降低管理成本和發揮規模效益的有效手段。通過優化國鐵和地方資本布局，進一步明確各方權責關系，充分調動積極性，共同改善合資鐵路的經營情況。

四、實現可持續發展的措施建議

合資鐵路公司實現可持續發展，不僅應改善外部經營環境，還要強化內在能力培養。外部經營環境的改善，有賴于政府出資責任的落實，同時還應創造更加公開透明的營商環境。內在能力的培養，則聚焦于做大規模、盤活資產和強化體制機制建設等領域。

（一）落實政府支出責任

1.建立公益性補貼機制

建立公益性補貼機制，需要界定公益性范圍，明確補貼主體和對象，規范數據來源，并建立核算體系，以形成制度化安排。一是，建立公益性評價體系，區分公益與市場、企業經營等因素帶來的盈虧，明確公益性運輸的核算范圍。二是，根據各級政府的財政事權與支出責任劃分方案明確補貼責任主體，以合資鐵路公司作為補貼對象，確保股東各方的權責對等。三是，以清算數據為基礎，建立補貼額測算的方法體系，并配套建立獎懲機制，切實發揮財政補貼的監督和激勵作用。四是，通過立法、出臺相關政策等方式，實現公益性補貼的法治化、規范化和常態化。

?OECD，Competitive Neutrality:Maintaining a level playing field between public and private business，Paris:OECD Publishing，2012，p．53．

2.建立外部性返還機制

鐵路具有較強的正外部性，帶動沿線地區的經濟和社會發展，帶來地方財政收入的增長以及沿線土地的溢價。在建立外部性返還機制時，各級政府應發揮主導作用，采用稅收返還、財政貼息等方式直接反哺合資鐵路公司，也可鼓勵合資鐵路公司圍繞鐵路車站實施土地綜合開發。外部性返還機制應形成相關的制度安排，尤其是土地綜合開發涉及鐵路建設與城市發展的有效銜接，應在前期規劃階段做好控制和預留；土地供應過程要兼顧依法合規與降低合資鐵路公司的成本。根據《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》，綜合開發的土地供應方式包括在確定投資主體的同時授予土地綜合開發權，或通過附帶條件招牌掛等方式向項目實體供應土地。

（二）營造開放市場環境

1.建設市場化清算體系

構建更為科學的鐵路清算體系，完善運輸數據的統計核算方法，實現鐵路局自身業務與受托業務的分項核算。搭建公開透明的清算平臺，及時向合資鐵路公司與鐵路局公布清算數據，確保各方準確掌握經營狀況。完善委托運輸管理費用的核算方法，進一步規范各項費用的協商原則和定價標準，強化對合同雙方的監督與激勵作用。建立更加靈活、高效的清算機制，細化清算標準體系，適應單項業務市場化清算的需要。

2.提高合資公司自主性

合資鐵路公司應積極、深入地參與資產的運用和維護過程，平衡自身的經營訴求與鐵路局的計劃制定。主動參與經營方案的制定，為本線路的運輸和維修計劃制定提供建議；與鐵路局加強溝通協調，充分發掘運價調整空間，結合本線路的實際情況建立涵蓋基準運價和浮動調整原則的市場化定價機制。合資鐵路公司經營自主性的實現，還有賴于鐵路局的配合與支持。鐵路局在制定經營方案時，除考慮社會公益性和自身經營效益外，還應滿足合資鐵路公司的合理訴求。通過引導合資鐵路公司有序參與經營方案的制定，實現雙方互利共贏。

3.規范參與方經濟關系

一是，推進公司內部規范化治理。合資鐵路公司應嚴格按照《公司法》要求組建規范的內部治理結構，落實股東會、董事會和經理層的各項職權與責任，履行規定程序來決策公司的經營事項。二是，嚴格按照合同約定行事。合資鐵路公司與鐵路局按照市場化原則建立交易關系，通過委托運輸管理合同等約束各自的權利和義務。三是，建立有效的激勵約束機制。結合本線實際情況，設定激勵與約束條款，引導雙方積極履行各自義務。鐵路局應努力兌現運輸和維修計劃，雙方應根據清算結果及時完成款項支付，并根據實際兌現情況實施有效的獎懲。

（三）整合重組做大規模

1.整合建設管理資源

2.整合運營管理資源

相較于路網布局而言，合資鐵路公司存在營業里程短、管理跨度小的問題，部分通道線路上存在多家合資鐵路公司，導致運營管理資源的運用效率降低。應本著做大規模、減少分界的原則，對同一通道、同一區域或銜接緊密線路上的合資鐵路公司進行整合，進一步提高資源配置效率，降低經營管理成本。在具備條件的地區，探索由地方政府組織本地區非國鐵干線成網運營，實現與本地區經濟社會發展的良性互動。

（四）強化管理機制建設

為適應市場化合作需要，合資鐵路公司與鐵路局均需要加強內部管理機制的建設。

1.合資鐵路公司的內部管理機制建設

合資鐵路公司的內部管理機制建設，應聚焦于建立市場導向的管理機制和績效導向的考核機制。強化財務管理團隊，與國鐵集團、鐵路局的清算部門做好對接，強化對清算過程與結果的把控；組建技術管理團隊，實時跟進資產的運用和維護過程，與鐵路部門共同提升資產運用質量和效率；建立與之相適應的預算、收入、技術、資產和風險管理制度，提高自身經營管理能力；摒棄委托運輸管理模式下的惰性思維，壓實公司主要負責人的經營主體責任，激勵各級干部職工做好對外經營和內部管理工作，提高經營業績。

2.鐵路局的內部管理機制建設

鐵路局作為運輸服務和資產運用維護的直接提供者，如果其節支降耗和提升業績的措施落實不到位，那么合資鐵路公司實現可持續發展的一切努力都將落空。鐵路局應全方位提高增收節支力度，優化運輸計劃，推進修程修制改革，推廣節能降耗設備設施；強化績效約束，落實主體責任，以高效率管理實現高質量經營。更為重要的是，鐵路局應將受托業務與國鐵業務上升到同等重要的地位，統一納入預算、收入、技術、資產、風險管理和經營業績考核，以高質量經營支撐合資鐵路公司可持續發展。

五、結論

合資鐵路公司實現可持續發展，需要各級政府、國鐵集團以及合資鐵路公司自身的共同努力。各級政府應落實支出責任，明確支持政策，創造積極引領的政策環境；國鐵集團應強化市場機制建設，完善配套制度，創造公開透明的營商環境；合資鐵路公司要著重提升自身經營管理能力，積極與地方政府、國鐵集團溝通協調，努力落實項目法人的主體責任。