城市管理綜合行政執法問題研究
——以如皋市為例

吳怡 中共如皋市委黨校

一、城市管理綜合行政執法現狀分析

（一）城市管理綜合行政執法的內涵

為了規范行政處罰的實施，保障社會秩序的正常運行和公民的合法權益，我國在1996 年頒布實施了《行政處罰法》，對相對集中行政處罰權進行試點工作。該法第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！雹龠@意味著若干個行政機關的行政處罰權集中起來交由某一個行政機關統一行使，同時原行政機關不再具有相應行政處罰權，這是城市管理綜合執法體制改革工作的起始階段，并先后經歷了“城市管理綜合執法”到“城市管理相對集中行政處罰權”兩個發展階段。由此可見城市管理綜合行政執法開始于城市管理綜合執法，早期其內涵實際上是跨領域跨部門的綜合執法。此后，國家多次對相關問題發文并在國家機構改革中進一步明確一個政府部門下設的多個行政執法機構合并組建行業內、系統內的綜合行政執法機構。綜上，城市管理綜合行政執法是指在城市管理領域依法集中起來而不再由原行政機關行使的相對集中行政處罰權及相關配套執法權。

（二）如皋城市管理綜合行政執法的職能范圍

根據皋辦〔2019〕41 號文規定，如皋市城市管理局是政府工作部門，為正科級，掛市綜合行政執法局牌子。文件明確了綜合行政執法局負責貫徹執行如皋市相對集中行政處罰權工作的相關規定，行使包括城市市容和環境衛生管理，市政、公用事業、園林綠化等領域，建設施工領域，住房保障和房地產管理、物業管理、裝飾裝修領域，工程建設招投標管理領域，人防工程領域等十大類行政處罰權以及與之相配套的行政檢查權和行政強制權。

（三）如皋市城市管理綜合行政執法現狀

隨著新時代城市治理體系和治理能力現代化需求的不斷提升，作為全國綜合實力百強縣、全國文明城市，如皋市高度重視城市治理工作。自2015 年3 月起，如皋市開始全面推進綜合執法體制改革，整合執法職能、精簡執法主體，不斷探索城市管理綜合行政執法標準化建設，在城市市容、環衛、違建治理等多方面有著亮眼的成績。如皋城管不僅在多次市級、省級考評中位居優秀行列，其工作成果也得到了如皋當地群眾的普遍認可。與此同時，如皋市城市管理綜合行政執法工作中也還存在著一些問題，主要反映在法律制度、體制建設、隊伍管理等多方面。

二、如皋市城管管理綜合行政執法中的主要問題及原因

（一）城管執法體制改革有待進一步深化和完善

1.體制機制不順，易造成執法實踐困境

我國城管執法體制改革主要是采用機構合并和職能劃轉兩種模式。目前，如皋市城管執法體制改革模式是采用職能劃轉，即將環保、工商、住建等相關行政部門的部分處罰權集中到城管局，但在城管執法實踐中矛盾的是相關部門的處罰權劃到了城管局，但相關部門從事該項執法工作的人員、編制等并沒有相應的劃轉到城管局。因此，在城管執法工作中經常面臨技術支撐不足從而沒有處罰依據的困境，難以形成較強的執法合力。例如，在一起油煙排污舉報案件中，舉報人向城管部門舉報一家餐館油煙排放超標，嚴重影響居民的正常生活，城管執法人員到場后查看了該餐館確已按要求安裝油煙凈化設施，但至于油煙排放是否合格則需要專業技術鑒定。這類舉報案件時有發生，解決方案不外乎尋求環保部門技術鑒定或者第三方技術公司鑒定，前者因此項職能已經劃轉需多次溝通協調，后者則因舉報人與當事人皆不愿出資陷入僵持，故而難以高效處理。

2.相關法律不健全，導致執法依據不足

城市管理是國家治理體系的重要組成部分?！巴七M城市治理體系和治理能力的現代化，很重要的一條就是以城市管理的法治化為城市治理的法治化積累經驗、鋪平道路?！雹谠诔枪軋谭ǖ膶嶋H操作過程當中，缺少有針對性的上位法的支撐，這就容易導致執法依據不足的問題。例如，如皋城管執法工作的主要依據是《如皋市城市管理局行政權力清單》，其中包含行政許可9 項、行政處罰789 項、行政強制10 項、行政征收2 項、行政獎勵6 項、行政確認1 項、其他權力15 項，包含保留其他事項4 項在內共計836 項。其中涉及《城市市容和環境衛生管理條例》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《江蘇省城鄉供水管理條例》等多部法規、部門規章，種類繁多、條陳復雜，一線城管執法人員執法過程中難以準確把握有效適用。

（二）執法隊伍建設有待加強

1.執法隊伍人員數量不足。城管一線執法工作細瑣繁雜，需要大量工作人員。目前如皋市城市建設管理綜合執法大隊執法人員不足，存在大量借用如皋市城市管理監督指揮中心人員的情況。

2.缺乏專業執法隊員。城管執法涉及城市管理的各個領域，例如城鄉建設領域、規劃領域、環境衛生領域等，在具體的執法工作中需要大量相關專業人員。盡管近年來，如皋市城管局招錄新人時側重相關領域人才，但總體來說技術人員還是存在較大缺口。

3.輔助執法人員管理還需進一步完善。如皋市城市管理局現使用大量輔助執法人員，但是在輔助執法人員的管理方面還存在一些問題亟待解決。一方面，缺乏完善的晉升機制，目前如皋城管輔助執法人員向上晉升通道狹窄，工作表現優異的最高僅可在職務上晉升為分隊長，缺乏相應的職級晉升機制。另一方面，缺乏有效的待遇激勵機制，雖然如皋城管在輔助執法人員的管理中有相應的考核辦法，但是總體而言，輔助執法人員待遇相較于執法人員待遇差別較大，這給身處同一工作環境中的輔助執法人員造成較大心理落差。因此，輔助執法人員中存在工作積極性不高、人員流動性較大等問題。

（三）社會認同感不高

在多年的城管執法實踐中，我國普遍存在著社會公眾的認同感不高的問題，如皋城管也不例外。在相關的問卷調查及訪談結果中，社會公眾對于近年來如皋城管執法工作成效普遍表示認同，但是在涉及城管形象方面的問題中卻出現反差。一方面，這源于過去城管執法方式欠妥，造成長久以來社會公眾對于城管執法工作留下刻板印象。暴力執法往往是造成群眾詬病城管執法工作的直接原因。2019 年4 月，如皋市長江鎮綜合執法局工作人員在維護秩序時與他人發生不當行為，脫去制服后將市民鎖喉、抱摔，這一視頻在南通市市民的朋友圈廣泛流傳，輿論發酵后多家媒體進行了報道，造成了不良的社會影響，也對如皋城管多年來良好的社會形象造成了惡劣的影響。同時，基層執法人員擁有一定的自由裁量權，導致在同類案件處理中有所差異，而群眾認為有失公允，難以理解和認同，從而導致惡性循環。另一方面，社會輿論的宣傳引導力度不夠。相關調研結果顯示，社會公眾對城管執法的工作職責和內容還不太了解。相較于吸引眼球的負面報道，正面報道的影響力和宣傳效果還不足。

三、優化城市管理綜合行政執法的對策

（一）不斷完善相關法律制度，為執法提供精準依據

法律是執法的根本依據，為改變城市管理綜合行政執法領域缺乏系統化、精準化法律支撐的現狀，應盡快出臺相關專門法律。國內相關專家學者中不乏呼吁制定《中華人民共和國城市管理法》的，相信今后如有專門適用的法律為依據，城管執法的條目會更為明晰、力度會更為恰當、結果會更為精準、效率會更為提高。

（二）持續建強執法隊伍，提高執法質量和水平

城管執法人員是城管基層執法工作中的基本要素，執法隊伍的建設是提升執法質量和效率的不二法門。首先，要注重吸收專業技術人員。城管執法工作涉及城市的方方面面，專業技術人員是執法工作中不可或缺的關鍵一環，城管執法隊伍應當注重招錄專業人才或者為在職人員提供專業技術培訓，為提高執法效率筑牢根基。其次，要加強執法人員的法律、工作方式方法、人際溝通等方面的教育，提升執法隊伍整體素質。再次，關注輔助執法人員的準入門檻、薪資待遇、晉升通道等方面，有效激發輔助執法人員工作的積極性，提升執法隊伍的活力。

（三）加強輿論宣傳引導，積極維護執法形象

為打破社會公眾的刻板印象，城管應在主流媒體和網絡平臺上多加宣傳執法人員的正面事跡和先進做法，讓社會公眾充分了解城管執法工作；互聯網平臺及多種自媒體平臺為城管執法工作的宣傳提供了廣闊的空間，城管應當合理利用社交網絡選樹典型人物、宣揚先進工作事跡，保持社交網絡公眾號高頻更新互動，積極解決群眾提出的問題、接納群眾提出的建議，營造和諧、輕松的互動氛圍；充分運用政風行風熱線、主題黨日活動、城管體驗日活動等途徑讓群眾深入了解城管工作，進一步加深城管執法的社會合力。

注釋

① 中華人民共和國行政處罰法（1996）第十六條

② 王毅，《關于制定〈中華人民共和國城市管理法〉的立法建議》