行政壟斷訴訟探究

摘要：司法訴訟對于解決行政壟斷具有根基性作用，但在現實中行政壟斷訴訟制度并不完善，完善行政壟斷司法訴訟并將公權力規制在司法內，形成以司法訴訟為根基的立體模式，更有利于解決行政壟斷。

關鍵詞：隱形行政壟斷；全部受理理論；原告資格

一、行政壟斷概念及類型

（一）行政壟斷概念

《反壟斷法》第五章規定了“濫用行政權力排除、限制競爭”內容，但并未出現行政壟斷相關概念。行政壟斷作為學界對于濫用行政權力的通說，學界并未對行政壟斷形成統一概念，由于本文主要內容是將行政壟斷規制在司法訴訟程序下，因此按照依法治國理念有必要對行政壟斷進行明確定義。同時學界也并未對行政壟斷形成統一概念。行政壟斷是指中央政府所屬的各部門和地方政府及其所屬的各部門以及被上述政府和政府部門、法律或者法規授予行政管理權的組織濫用行政權力，限制或者排除企業之間競爭的違法行為。

（二）行政壟斷類型

《反壟斷法》中同樣沒有對行政壟斷進行分類只是將行政壟斷內容籠統規定在《反壟斷法》第三十二條到三十七條之中。但是對行政壟斷進行分類具有積極意義，這樣可以使法官充分把握不同類型行政壟斷問題，以提高行政壟斷訴訟的效率。行政壟斷行為可以分為下列幾種類型：

1.抽象性行政壟斷和具體行政壟斷。這是根據行政壟斷主體實行行政行為進行的分類。具體行政壟斷行為，壟斷法采取列舉方式。抽象行政壟斷是指行政機關濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規定。

2.行業行政壟斷和地區行政壟斷。行業壟斷如限定或變相限定單位或者個人經營，購買、使用其指定的經營者提供的商品，地區壟斷如《發壟斷法》第三十三條規定的五種情形和第三十四條、第三十五條之規定。

3.作為行政壟斷和不作為行政壟斷。作為的行政壟斷是指行政主體通過積極的行為改變現狀，主動實施排除或者限制競爭的行政行為，如主動設置市場準入壁壘；不作為的行政壟斷是指行政主體消極維持現狀，通常表現為不履行法定職責，如有責任拆除市場壁壘而不予拆除的行為。

4.隱形行政壟斷。隱形行政壟斷是指行政機關及其授權組織產生了排除、限制競爭的效果的行政行為。

二、我國現行行政壟斷訴訟現狀

（一）行政壟斷行為可訴部分性

我國《行政訴訟法》第二條沒有明確將抽象行政行為排除在司法訴訟范圍之外。但是《行政訴訟法》第十三條又將抽象行政行為排除在司法訴訟之外。法律對于抽象行政行為的訴訟規定具有模糊性。不作為的行政壟斷因其不具有行為表現而相當的隱蔽，公民、法人或者其他組織很難對行政機關提起訴訟，即便法院立案成功，行政機關不構成行政壟斷的可能性也是非常大的。隱形行政壟斷具有形式上的合法性，我國根本就沒有將此類行政行為認定為是壟斷行為，受害人也便無法對其進行提起訴訟。

（二）確定行政壟斷原告困難性

究竟擁有何種權益的主體、與行政行為具備何種關聯才有資格和能力向法院提起行政訴訟，是行政訴訟程序中的關鍵問題之一。在地區行政壟斷中，當地行政機關一般是頒布具有普遍約束力的行政規章來保護本地區企業發展，行政機關排除、限制競爭的往往不是單一企業、或者行業，而是能夠與本地企業形成競爭的所有企業。在這些企業中既有因為行政行為而遭受直接侵害的企業也存在沒有直接遭受侵害但是受影響的企業，是誰都能作為原告進行起訴還是只有遭受侵害的的企業才能作為原告，這在法律中并未明確規定。另外行政壟斷排除限制競爭可能損害國家利益，當國家利益受損時誰可以作為原告進行公益訴訟，這也是值得探討的地方。

（三）行政壟斷訴訟成功率低

我國《反壟斷法》實施十周年以來，法院關于行政壟斷的立案是相對較少的。在僅有的立案案件中，就法官審判的獨立性而言，“行政權侵犯司法，特別是侵犯法官地位，在任何時代都是一個問題”。行政權可以通過多個渠道參與訴訟，例如，審判委員會、各大小工作會議等影響法院作出決策，使司法訴訟程序變成行政程序。另外行政壟斷大都保護的是本地產業，通過行政行為使本地產業處在優先地位，以便增加本地財政收入，法院很有可能依據行政行為增加本地財政收入為理駁回原告起訴或者判原告敗訴。所以以行政機關作為被告的行政壟斷訴訟成功率較低。

三、完善我國行政壟斷訴訟建議

（一）案件全部受理理論

現階段我國法院只對具體行政壟斷行為進行立案和審理，在此筆者提出行政壟斷性質案件全部受理的理論。

1.理論支撐。合理性審查在行政壟斷訴訟中必要性，現行《行政訴訟法》中規定的“濫用職權”等詞語，法官對此進行認定，如果只有合法性審查是無法得出正確結論的，這就需要進行合理性審查，在審理過程中勢必超越成文法的字面規定，以立法目的和精神、普遍的公平正義觀念等標尺，對行政行為進行檢驗和評價。法院在對行政壟斷行為案件進行審查時，完全可以根據行政行為合理性對行政相對人起訴案件進行受理。

2.效果分析。隱形行政壟斷行為和不作為的行政壟斷都具有表面合法性，如果實行案件全部受理機制，法官通過合理性審查機制可以將這兩類行政壟斷行為規制在司法訴訟下。抽象行政壟斷行為因其可訴性存在爭議，在實行案件全部受理機制下，抽象行政壟斷行為也被明確規制在司法訴訟下。這里需要注意的是法院關于案件全部受理的范圍僅限于與行政壟斷有關的行政行為，并不指行政機關作出的非行政壟斷行為。

（二）原告資格擴大化

行政壟斷訴訟原告的明確化，對于完善行政壟斷訴訟具有重要意義，雖然行政壟斷本身具有特殊性，但在行政壟斷訴訟原告資格確認問題上，仍然可以借鑒反壟斷訴訟民事原告資格的認定。其原因在于國外并沒有所謂的行政壟斷訴訟，行政機關與普通主體沒有實質差別。在此，筆者建議我國行政壟斷訴訟原告資格采用“直接侵害為主，受影響為輔”的標準，進而擴大行政壟斷訴訟原告資格范圍。首先直接侵害具有客觀表現性，法官可以依據行政相對人受到侵害情況判斷其是夠具有原告資格，簡化了法官對原告認定的問題，任何因行政壟斷行為遭受直接損害的企業等都具有原告資格，這樣可以充分保證行政相對人權益。其次在不作為行政壟斷和隱形行政壟斷方面，行政相對人可能不具有直接侵害結果，法官可以依據“受影響標準”對行政機關的不作為和“合法”隱形作為進行判斷，當行政機關不作為和“合法”隱形行為對競爭環境造成損害而影響行政相對人發展經濟時，法官同樣可以認定行政相對人具有原告資格。我國可以借鑒德國建立的團體代表訴訟制度，將相同案件同一起訴，進而提高行政壟斷訴訟效率和成功率。

（三）專業法官審理和法官地位獨立

行政壟斷涉及濫用行政權力，“濫用”含有很大主觀性，法官需要根據原被告雙方舉證進行利益衡量從而判斷是否屬于“濫用”范圍。因此從事行政壟斷案件審判的法官需要豐富的社會經濟經驗和經濟基礎理論對利益進行合理性分析，從而得出是否屬于行政壟斷的結果。在這里筆者建議應當由一些專業法官進行審理，提高行政壟斷訴訟案件判決正確性。行政壟斷案件審判的法官需要很高的獨立性，在提高法官獨立性方面，筆者建議加強政府責任來阻止行政部門干預司法審判活動，如果政府干預法官審判，法官可以將行政機關干預情況作對行政相對人有利解釋，這樣行政機關就很容易承擔行政行為構成行政壟斷的敗訴結果，進而承擔巨額賠償責任。此外對行政壟斷案件進行的各類會議討論應當充分記錄，對由政府參與的討論情況法院進行充分說理論證，使審理案件充分透明化，保證法官獨立進行審理行政壟斷案件。

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作者簡介：張棟（1994—），男，河北保定人，碩士研究生，研究方向：經濟法。