論大陸國家的洋中群島制度

包 毅 楠

(華東政法大學 國際法學院，上海 201620)

一、引言

根據20世紀中葉以來形成的現代國際海洋法理論的通說，我們可以將群島定義為“由兩個或兩個以上的島嶼構成的地理整體”。[1]290[2]1根據地理位置的特征，群島可以大致分為兩大類：沿岸群島和洋中群島。[2] 4-6[3]15沿岸群島指的是距離大陸海岸較近的、能夠合理地認為屬于構成大陸海岸外沿的一部分的群島，而洋中群島指的是位于遠離大陸海岸的大洋之中的群島。[1]290目前國際海洋法理論和規則均未對“遠離”的距離作出任何精確的規定，但曾經有理論認為，洋中群島至少距離大陸海岸達到領海寬度的兩倍以上，以至于這類群島無法像沿岸群島那樣被視為構成大陸沿岸的一部分。[1]290[4][5]雖然沿岸群島與洋中群島這兩種群島基本類型的區分僅是源自地理位置上的差異，但是1982年《聯合國海洋法公約》(簡稱《公約》)對沿岸群島與洋中群島作了嚴格區分：一方面，一國擁有的沿岸群島在特定條件下可適用直線基線，基線內封閉水域為內水；(1)《公約》第七條第1款規定了在“海岸線極為曲折的地方”以及“緊接海岸有一系列島嶼”的情形下適用直線基線。另一方面， 對于洋中群島， 在《公約》第四部分“群島國”標題下新創設了一種適用于所謂的群島國的群島制度。 這類“全部由一個或多個群島構成”的國家可在《公約》的若干限定條件下劃定“直線群島基線”，這種基線內的封閉水域稱為群島水域，而非內水。然而，對于大陸國家所擁有的洋中群島，《公約》則沒有任何明確的規定。也正是由于《公約》對大陸國家洋中群島適用的法律制度的不明性，致使學界對于大陸國家的洋中群島應當采取怎樣的法律制度存在兩種截然不同的觀點。第一種觀點認為，對于大陸國家的洋中群島應可比照《公約》第七條的直線基線制度，為洋中群島劃定直線基線，基線內水域為內水。[6]32-33[7][8]40[9]117[10]208[11]99-104[12]120-121[13]169第二種觀點認為，大陸國家的洋中群島可比照適用《公約》第四部分的群島國制度，為洋中群島劃定直線群島基線，基線內水域為群島水域。[14]117[15]11[16]147而就國家實踐而言，目前也和理論一樣呈現出多樣化的情形：有數個大陸國家對其洋中群島采取直線基線，線內封閉水域為內水；也有幾個大陸國家對其洋中群島的每個島嶼采取正?；€(低潮線)；還有幾個大陸國家對其洋中群島采取混合基線(即部分或交替適用正?；€和直線基線)。[2] 112-146但是，迄今沒有大陸國家對其洋中群島比照適用《公約》第四部分群島國的群島制度。這也凸顯了國家實踐與理論的脫節，即雖然中外學界均提出比照適用《公約》第四部分群島國的群島制度的觀點，但這種觀點沒有體現在國家實踐中。概言之，有關大陸國家洋中群島的法律制度在目前尚處于理論爭鳴，國家實踐多元，理論與實踐脫節的狀態。這種狀態在客觀上導致了大陸國家洋中群島法律制度的無序。本文嘗試通過分析《公約》第四部分所規定的群島國的群島制度及大陸國家對其洋中群島采取的法律制度的國家實踐之間的矛盾，探究大陸國家的洋中群島比照適用《公約》第四部分群島國的群島制度這一變通方案的可行性，從而為大陸國家在《公約》規定與國家實踐中尋找平衡，并為其洋中群島創設一個合理的、易為國際社會所接受的法律制度提供參考。

二、大陸國家的洋中群島實踐與《公約》的群島國制度的矛盾

(一)《公約》的群島國制度及其限定條件

《公約》作為現代國際海洋法體系中最重要的國際性法律文件，其關于洋中群島的制度主要在第四部分“群島國”中。相對于《公約》通過以前群島制度的模糊性以及洋中群島制度國家實踐的多樣性而言，《公約》第四部分的群島國制度是一個嶄新的創設。[17]403《公約》第四部分的群島國制度具有以下幾處特征與創新：首先，《公約》首次以國際條約法的形式確認了群島整體性的概念，即包括群島中的島嶼、各島嶼之間和周邊海域以及這個整體中的其他自然地形。[18]318《公約》第四十六條b款在國際海洋法的發展史上首次明確了群島的精確定義：

群島是指一群島嶼，包括若干島嶼的若干部分、相連的水域或其他自然地形，彼此密切相關，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在本質上構成一個地理、經濟和政治的實體，或在歷史上已被視為這種實體。

其次，《公約》創設了一種全新的基線制度，即群島基線(全稱“直線群島基線”)制度。根據《公約》第四十七條的規定，群島國可劃定這種基線以連接群島最外緣的島嶼或干礁的最外緣各點，從而形成一個封閉的區域。這種基線顯然是比照了《公約》第七條直線基線制度，特別是在有關基線基點的選擇、基線的大致走向、基線的劃定不得致使另一國的領海同公?；驅俳洕鷧^隔斷等問題上基本重復了《公約》第七條直線基線制度的具體規定。但更為重要的是，群島基線同直線基線相比體現了若干明顯的差異，具體包括三點限定：其一，單條群島基線的長度不得超過100海里；其二，圍繞任何群島的基線總數中只能有不超過3%的基線可超過100海里，但即便如此，單條群島基線最長不得超過125海里；其三，經劃定群島基線所封閉的區域內的水陸面積比在1:1至9:1之間。這三點是《公約》的新創設，體現了《公約》的群島國制度下，群島基線同直線基線相比的特殊性，同時也體現出了《公約》創設的洋中群島制度同《公約》的沿岸群島制度的差異。

最后，《公約》創設了全新的群島水域及群島海道通行制度。根據《公約》第四十九條的規定，依照《公約》第四十七條劃定的群島基線所包圍的內部水域稱為群島水域，它既不同于內水，也不同于領海，而是自成一體的水域。群島國對于這種水域享有主權，但這種主權同內水、領海相比既有相似性又有特殊性。其相似性體現在：群島國對群島水域的水體及其上空、海床和底土及其資源享有主權，這是群島水域同內水、領海相似之處；在群島水域內，外國船舶享有無害通過權，這是群島水域同領海的又一點相似之處。從特殊性來看，群島國可在群島水域中通過劃設群島海道適用類似《公約》第三部分第二節的用于國際航行的海峽中的“過境通行制度”的所謂“群島海道通行制”，在《公約》第五十三條的若干限定條件下，外國船舶享有不可被中止的快速通過權，并且外國飛機也可享有快速飛越權。這是群島水域與內水或領海的最大不同?？傊?，群島水域本身作為一種《公約》新創設的海域，其在海域主權、海域通行制度等方面凸顯了《公約》第四部分的群島國制度的特色。

上述三點創新制度構成了《公約》的群島國制度的基本內容。需要指出的是，由于《公約》本身是參加第三次聯合國海洋法會議的各個國家集團之間利益博弈的結果，它作為“一攬子協議”也就不可避免地體現了各個國家集團之間的妥協。[3]97[19]878[20][21]就《公約》第四部分的群島國制度而言，這種妥協體現在以下幾個方面。首先，雖然《公約》承認了群島可被視為一個整體的地理實體，享有自成一體的法律地位，但作為妥協，整個《公約》第四部分的群島國制度在《公約》的體系下僅可適用于群島國，也即“全部由一個或多個群島構成”的國家，而不適用于大陸國家的洋中群島。[6]32[10]186[15]13[2]4[3]136[17]408[13]169[22]154這一論斷可從三個方面得到論證。其一，第三次聯合國海洋法會議中關于群島制度的談判過程證實了這一結論。[23][17]403[15]10[10]208其二，《公約》第四十六條“用語”作為第四部分的開頭，開宗明義地提出“為本公約的目的”，限定了該條中兩個用語的使用范圍是《公約》。該條第2款的群島定義是對第1款群島國定義中群島一詞的解釋說明。其三，《公約》第四部分標題即為“群島國”，且縱觀《公約》第四部分，除第四十八條和第五十四條沒有明文提及“群島國”，其余各條均限定于群島國。

其次，就群島基線而言，群島國一方面可享受比直線基線更為寬松的適用條件，即并不要求群島基線的劃定必須符合《公約》第七條第1款直線基線須劃定在“海岸極為曲折的地方”這一具體要求。但另一方面，單條群島基線的長度又必須符合《公約》第四十七條第2款規定的長度限制，并且劃定群島基線后，基線內的水陸比必須符合《公約》第四十七條第1款規定的比例標準的限定條件。

最后，就群島水域而言，這種水域使得群島國同《公約》通過前所能主張的領海相比可以對較多的水域取得領土主權，從而相較原先的領?？蓳碛懈嗟馁Y源。但是，相應地，這種主權受到第四部分其他條款的限制。例如，群島國應承認他國船舶有在群島水域內擁有無害通過的權利，且如果指定了群島海道，則外國船舶和飛機享有在該群島海道的過境通行權。又如，在群島水域內，群島國“應承認直接相鄰國家在群島水域范圍內的某些區域內的傳統捕魚權利和其他合法活動”。(《公約》第五十一條)《公約》第四部分的群島國制度既體現出了《公約》的創新，同時也體現了《公約》作為參加第三次聯合國海洋法會議的各國家集團的利益博弈和妥協?！豆s》第四部分的群島國制度的各具體規則，特別是群島國制度的各個限定條件充分反映了這一特點。

(二)大陸國家洋中群島的國家實踐及與《公約》的群島國制度的矛盾

一般認為，大陸國家的洋中群島具有以下三點特征：其一，從本質上看，大陸國家的洋中群島與群島國的洋中群島一樣，都是地理意義上的遠離大陸海岸的群島。其二，這類群島處于一個獨立的大陸國家的主權之下。其三，這類群島并不構成一個獨立主權國家的全部領土。[3] 136事實上，與《公約》明確規定的群島國的洋中群島制度是《公約》體系下新創設的制度不同，大陸國家將它們的洋中群島視為一個整體并獨立地創設法律制度的實踐產生要遠早于《公約》。根據卡佩拉(Kopela)的考證，丹麥將其擁有主權的洋中群島——法羅群島視為一個整體并采取正?；€劃定寬度為3海里的漁區肇始于1903年。[2] 19520世紀中葉以后，隨著國際法院在1951年的“英挪漁業案”中確認直線基線的合法性以及第一次聯合國海洋法會議通過的1958年《領海與毗連區公約》確立直線基線制度之后，部分大陸國家開始對其擁有的洋中群島適用直線基線制度，將直線基線內的水域視為本國的內水。到第三次聯合國海洋法會議的20世紀70年代，大陸國家對其洋中群島采取直線基線制度的國家實踐已經形成了一定的規模。在1982年《公約》通過之后，又有多個大陸國家陸續地對它們擁有的洋中群島適用直線基線制度。并且，這些國家都沒有聲稱是比照適用《公約》第四部分新創設的群島國的洋中群島制度。[2] 125筆者參考卡佩拉博士的考證，[2]117-139將《公約》通過前后部分大陸國家的洋中群島實踐進行梳理及匯總，具體參見下表1和表2。

表1 《公約》通過以前大陸國家的洋中群島適用直線基線一覽

表2 《公約》通過后部分大陸國家的洋中群島適用直線基線一覽

從表1可知，《公約》通過之前至少有七個大陸國家對它們的洋中群島適用直線基線制度。從表2可知，即便是在《公約》的第七條對直線基線的適用條件作出了明確的規定，并在第四部分對群島國創設洋中群島制度之后， 又有至少七個大陸國家加入了對洋中群島設立直線基線制度的隊伍，而法國和丹麥這兩個大陸國家在《公約》通過之后再次在它們的洋中群島設立直線基線制度。由于這些大陸國家對它們的洋中群島的國家實踐采取的是一種直線基線制度，因此不難發現，這種制度同上文所分析的《公約》體系下群島國制度的規定并不相同，經梳理后得出的差異具體參見表3。

由表3可知，這些大陸國家的洋中群島實踐與《公約》第四部分的群島國制度主要存在三點不同：首先，就基線制度而言，雖然群島國采用的直線群島基線在本質上也是一種直線基線，但在基線長度以及基線內的水陸比是否存在限制的問題上，大陸國家對其洋中群島采取的直線基線是完全沒有任何的與具體數字有關的限制條件的。這種直線基線本身不存在長度的限制，根據基線劃定的內部水域的水陸比也不存在類似《公約》第四十七條第1款所規定的限制。其次，就基線內部水域的性質及通行制度而言，這些大陸國家的洋中群島在基線內部的水域是內水，水域中并不存在航行自由，水域上空是該國領空，即外國航空器在該空域不存在飛越自由。而與之形成鮮明對比的是，群島國的洋中群島基線內部水域是群島水域，外國船舶享有無害通過權，并且在群島海道內還享有群島海道的過境通行權，而外國航空器在群島海道中也享有過境飛越的權利。最后，對于基線內水域資源的主權，大陸國家對其洋中群島所劃的直線基線內部水域的一切資源享有絕對的主權，這也是由該水域的性質——內水所確定的。相比之下，群島國對其群島基線內部水域——群島水域內資源的主權則是受到《公約》第五十一條規定的限制，即群島國應當承認直接相鄰國家在群島水域中某些區域內的傳統捕魚權。綜上所述，這些大陸國家洋中群島的實踐與《公約》第四部分群島國制度在多個涉及本國海洋權利和外國海洋權益的關鍵問題上存在明顯的不同，儼然存在明顯對立的兩種制度。

由這種對立而產生的一個關鍵問題是，這些大陸國家對其洋中群島的國家實踐是否已經達到了形成習慣國際法制度的地步，以至于從國際法淵源的角度看，部分大陸國家對其洋中群島采取直線基線的制度已可獨立于《公約》，成為與《公約》第四部分所規定的群島國制度并行的可為當代國際海洋法理論所接受的制度？這就涉及對這些大陸國家的洋中群島實踐是否符合習慣國際法規則構成要件的考察。傳統國際法學說公認的習慣國際法規則的構成要件包括“足以形成慣例的國家實踐”以及“法律確信”這兩個要素。[18]265[24]56-57[25][26][27]31足以形成慣例的國家實踐意味著國家實踐應當具有“普遍性、廣泛性以及代表性”的特征，也即這種實踐“至少應該包括特定行為下利益受到特別影響的主要國家的統一實踐，不應存在大量的、相反的國家實踐”。[27]31法律確信則是“將某種行為視為法律或必須履行的義務的觀念”，[24] 57也即“相關國家這樣做是因為確信法律上有規則要求這樣做”。(2)參見North Sea Continental Shelf Case (Federal Republic of Germany v. Denmark; Federal Republic of Germany v. Netherlands), ICJ Reports, 1969, p. 44, para. 77.迄今為止，多位中外學者都嘗試論證大陸國家的洋中群島實踐的習慣國際法特征。如我國學者卜凌嘉、黃靖文認為這一特征可以從四個方面加以論證：首先，《公約》序言明確指出對于公約未規定的事項可適用習慣國際法。其次，考察多個大陸國家洋中群島的實踐可以發現在《公約》生效以前這種實踐就早已存在，且在《公約》生效之后依然有國家采取這樣的實踐。由此“證明了這些國家在這一問題上存在一貫并一致的國家實踐， 而有關的國家立法則表明了這些國家行為出于法律確信的態度”。[9]115此外，相關大陸國家同鄰國訂立的海域劃界等協議中承認了大陸國家的洋中群島劃定直線基線的合法性。最后，多個大陸國家根據《公約》第七十六條的規定，以劃定洋中群島的直線基線為基礎向聯合國大陸架界限委員會提交200海里以外大陸架界限方案也沒有遭到其他國家的反對或異議。[9]115-116據此可以認定大陸國家的洋中群島實踐符合構成習慣國際法的要件，至少可以謹慎地認為這一實踐體現了它正在形成習慣國際法的趨勢。[9]117我國學者洪農、王勇等人也持類似觀點。[10]208[11]102-103我國學者張華、[28]英國學者丘吉爾(Churchill)和洛(Lowe)[12]120-121也作了相似的論證，他們也都明確地認為大陸國家的洋中群島實踐已經形成了習慣國際法。筆者認為，上文列舉的論證雖然有一定的合理性，但根據目前這些國家的實踐情況就得出大陸國家的洋中群島實踐已經形成了習慣國際法的論斷還是比較牽強的。原因主要有以下四點：其一，就國家實踐而言，大陸國家對其洋中群島劃定直線基線的國家實踐還未具有明顯的普遍性特征。[2]189事實上，部分大陸國家仍舊采用正?；€制度作為其洋中群島的主要基線制度，如美國、新西蘭、俄羅斯和希臘等，還有一部分大陸國家采用混合基線制度，即兼采正?；€與直線基線的基線制度，例如英國、法國、澳大利亞等。[2]140特別是英國、法國這樣的采取混合基線制度的國家，既然它們兼采直線基線制度和正?；€制度，這就表明它們并未將直線基線制度作為劃定它們的洋中群島基線的唯一制度，從而使得它們對其洋中群島采取直線基線實踐不具普遍性和代表性。其二，就法律確信而言，需要特別謹慎地看待“缺乏其他國家的反對和抗議即表明他國的默認”這一問題。以丹麥的法羅群島為例，該洋中群島遠在北大西洋，對于遠離北大西洋的其他國家，特別是內陸國而言，丹麥單方面為法羅群島劃定直線基線幾乎不影響這些國家的海洋權益。它們沒有對丹麥的單方面做法提出反對和抗議并不能想當然地推導出它們認可丹麥的做法。一個典型的例子是世界各國對領海最大寬度宣告為200海里的國家的抗議問題。在《公約》生效后至今依舊堅持領海最大寬度為200海里的國家有貝寧、厄瓜多爾、薩爾瓦多、秘魯和索馬里，(3)參見“National Claims to Maritime Zones”, http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/table_summary_of_claims.pdf,最后訪問日期：2019年12月2日。但除了少數國家對這些國家提出明示抗議外，大多數《公約》的締約國并沒有對這些國家宣告200海里領海最大寬度的做法提出反對或異議。顯然這并不能推導出大多數國家認可了200海里的領海最大寬度是與《公約》首次明確創設的領海最大寬度制度并行的習慣國際法規則。其三，雖然的確存在若干雙邊協定認可某些大陸國家為其洋中群島劃定直線基線的實踐，但就全球范圍來看，這種小范圍的雙邊協定遠未體現出廣泛性的特征，最多只能說是極少數的個案。其四，就國家實踐的數量和比率來看，迄今為止，根據《公約》第四部分宣告為群島國的國家有22個，[29]60,76這一數字約為世界上可宣告為群島國的國家數量的88%。[12]121由于國際法院迄今沒有任何判例明確認定《公約》第四部分的群島國制度的習慣國際法地位，因此學界對于群島國制度是否已經成為習慣國際法依然還存在不同意見。[30]而根據我國學者王勇的考證，目前采取直線基線作為其洋中群島基線制度的大陸國家在世界上所有擁有遠洋群島的大陸國家中所占比率約為50%，[11]102并且這其中還計入了包括英國、法國、澳大利亞等采取混合基線制度的國家。顯然，兩相比較，很難認可大陸國家對它們的洋中群島采取直線基線的實踐已經形成了習慣國際法。綜上所述，無法明確地認定大陸國家對其洋中群島劃定直線基線的實踐已經成為了習慣國際法規則。正如達文波特(Davenport)所言，目前洋中群島的地位還是“深陷于不確定的泥沼中”。[22]156

(三)大陸國家的洋中群島實踐成為習慣國際法的不利后果

如果上文分析的部分大陸國家對其洋中群島劃定直線基線的實踐在不久之后的將來真的形成習慣國際法規則，那么這一新的規則將對公約的秩序產生什么樣的影響？筆者認為，一旦大陸國家對其洋中群島劃定直線基線的實踐成為習慣國際法，將有可能對《公約》的完整體和權威性產生負面影響，特別是對《公約》第四部分的群島國制度產生巨大的沖擊。主要原因有以下五點。

第一，目前已經為洋中群島劃定直線基線的大陸國家除了厄立特里亞之外都是《公約》的締約國。(4)參見“Status of the United Nations Convention on the Law of the Sea, Table Recapitulating the Status of the Convention, as at 10 October 2014”, http://www.un.org/Depts/los/reference_files/status2010.pdf, 最后訪問日期：2019年12月2日。這些國家承擔著必須遵守《公約》條款規定的義務。在《公約》嚴格限定了直線基線、直線群島基線的適用條件并且僅明文規定了群島國可適用第四部分的群島制度的情況下，大陸國家洋中群島的直線基線實踐一旦形成習慣國際法規則，將使得這種習慣國際法規則與《公約》多個具體條款的規定產生沖突。(見表3)筆者認為，在這種假定的情況下，即使有關洋中群島設立直線基線制度的實踐已經是習慣國際法規則，但作為公約締約國的大陸國家仍然有義務優先遵守《公約》規定，使得有關洋中群島基線制度的國內立法不得違反《公約》規定的限定條件。因為“約定必須遵守”是當代國際法的根本性原則。[31]對于條約的締約國，除非條約允許對相關條款進行保留，否則即便存在與條約條款沖突的習慣國際法規則(除非該習慣國際法規則是強行法)，條約的締約國也必須優先適用條約條款的規定，而不能因為存在與條約條款沖突的習慣國際法規則便賦予本國國內立法的優先地位。對于這一問題，中外國際法權威學者都有過精辟的論述。我國國際法學界泰斗王鐵崖就曾指出：“國家制定法律與條約的規定相沖突，維持違反條約的法律，即系破壞條約，對于其他締約國應負責任?！盵32]伯恩哈特(Bernhardt)也指出：“只要條約依舊有效力，(對于締約國而言)與條約規定有沖突的習慣規則就不能適用?！盵18] 271顯然，在《公約》生效期間，即使產生了與《公約》條款相沖突的習慣國際法規則，大陸國家也有義務不得違反《公約》規定，特別是不應以國內立法的形式對洋中群島設立不符合《公約》限定條件的直線基線制度。

第二，大陸國家洋中群島的直線基線實踐一旦形成習慣國際法規則，勢必造成大陸國家的海洋權利的進一步擴張，將對他國的航行和飛越自由產生直接的影響。這是因為，直線基線內部的水域性質是內水，不存在任何的航行自由權，其上空也不存在飛越自由權，甚至不存在《公約》第四部分規定的群島海道通過權。事實上，《公約》已經基本實現了保護沿海國利益與確保他國的海洋航行和飛越自由之間的平衡。特別是對于群島制度而言，在保障了群島國對群島水域主權的同時也兼顧了他國的無害通過權和群島海道的過境通行權。但部分大陸國家為洋中群島劃定直線基線，排除了他國的航行自由和飛越自由，甚至連船舶的無害通過都不存在，這顯然是對既有的《公約》平衡秩序的破壞。(5)誠然，這些國家可以主動“開放”內水，因為《公約》第八條第2款規定了如果直線基線“使原來并未認為是內水的區域被包圍在內成為內水，則在此種水域內應有本公約所規定的無害通過權”。但事實上目前很少有大陸國家真正根據第八條第2款的規定開放內水的無害通過權。

第三，大陸國家洋中群島的直線基線實踐一旦形成習慣國際法規則，那么還會造成一種奇特的情形，即大陸國家在其洋中群島反而可享受比《公約》第四部分規定的真正意義的群島國更多、更優越的海洋權利。這是因為，《公約》第四部分嚴格規定了群島國制度適用的限定條件，例如群島基線內的水陸比必須介于1:1和9:1之間。一些地理意義上的群島國家，如古巴、冰島、馬達加斯加、新西蘭、英國、日本等，由于陸地面積大于水域面積而不能成為《公約》意義上的群島國。[12]123還有一些地理意義上的群島國家由于在《公約》之前劃定的圍繞群島的基線內的水陸比過大而不得不修改基線使其符合《公約》的規定，典型的例子是佛得角。[33]此外，根據《公約》第四十七條第2款規定，群島直線基線的長度限定在100海里，至多允許有群島基線總數的3%超過100海里，但無論如何群島基線最長不超過125海里。再有，《公約》第五十一條在給予群島國對于群島水域內的資源享有主權的同時，要求群島國承認直接相鄰國家在該群島水域中的傳統捕魚權等權利。但實際上，目前大陸國家的洋中群島實踐對于直線基線內部水域的水陸比以及最長基線長度都沒有硬性的規定，大陸國家在洋中群島的內水也沒有普遍承認直接相鄰國家在其內水的傳統捕魚權等權利。這樣看來，一旦大陸國家對洋中群島劃定直線基線的實踐成為習慣國際法，那么，大陸國家更加不需要遵守《公約》限定的水陸比、最長基線長度等限制。這就使得那些嚴格依據《公約》第四部分的群島國制度的規定劃定直線群島基線的真正的群島國與大陸國家的洋中群島相比處于較為不利的地位，享受較少的權利，受到更大的限制。如果發生這種情況，這些群島國就根本沒有必要宣告群島國的地位了。它們可能會放棄群島國地位而依照大陸國家的實踐做法劃定更長的直線基線，并且完全沒必要遵守《公約》的水陸比限定和《公約》第五十一條承認直接相鄰國家的傳統捕魚權等權利。這樣的后果是嚴重的，它極有可能造成《公約》第四部分群島國制度的具體條款失去意義，進而使得該制度徹底崩潰。

第四，如上文所言，《公約》第四部分的群島國制度是整個《公約》“一攬子協議”的一個重要部分，在第三次聯合國海洋法會議的談判過程中群島國集團為之作出了一定的妥協。[3]97部分為洋中群島劃定直線基線的大陸國家如果在“一攬子協議”簽訂之后再“另起爐灶”制定出一套突破《公約》限定條件的新制度，并以習慣國際法為由違反《公約》條款，那無疑是對在整個《公約》草案的談判期間為了努力達成“一攬子協議”而做出過妥協的其他國家集團，特別是群島國集團的背叛，同時也是對以《公約》為基礎的現代國際海洋法秩序的破壞，還將對國際海洋法的未來立法蒙上陰影。

第五，假定大陸國家的洋中群島獨立成為一個新國家，從地理上看這個新國家通常具備宣告成為群島國的條件。一個典型的實例是目前主權仍隸屬丹麥但具有較高自治地位的法羅群島。[34]從法律上看，如果大陸國家對其洋中群島劃定直線基線的實踐成為習慣國際法，那么當原來隸屬于大陸國家的洋中群島獨立成為新國家之后，由于該洋中群島由直線基線包圍，基線內部水域性質是內水而不是群島水域，那么這個新國家顯然不能在不修改基線和基線內部水域性質的條件下直接宣告成為《公約》第四部分規定的群島國。如果法羅群島在未來獨立成為一個主權國家，它就將面臨這一難題。這是因為目前已經宣告正式的群島國地位的國家絕大多數都已經通過調整國內法使得基線制度符合《公約》第四部分的規定。(6)少數群島國在基線內水陸比、超過100海里長度的基線數量、群島基線的基點選擇等問題上還沒有完全符合《公約》第四部分的規定，這些國家包括科莫羅斯、巴布亞新幾內亞、馬爾代夫、塞舌爾、多美尼加、所羅門群島等。[29]62-69[22]147目前已經沒有群島國依舊公開堅持其群島基線內部水域是內水了。(7)菲律賓已于2009年修改國內法，不再堅持其群島基線內部水域是內水。參見United States Department of State, Limits in the Seas, No. 142, Philippine: Archipelagic and Other Maritime Claims and Boundaries, pp. 4-5, available at: https://www.state.gov/documents/organization/231914.pdf, 最后訪問日期：2019年12月2日。[22]146-147相比之下，荷屬安德烈斯群島由于沒有采取直線基線制度，因此即使它獨立成為一個主權國家也可直接宣告群島國地位。[3]137因此，從這一點來看，在出現大陸國家的洋中群島獨立成為一個新國家的情形下，如果該洋中群島在獨立前適用直線基線制度，對于該新國家在獨立后的群島國地位的確立將會產生不利的影響。

上述五點揭示了大陸國家對其洋中群島適用直線基線制度成為習慣國際法之后可能對以《公約》為代表的現代國際海洋法體系產生的負面影響。筆者嘗試在下一節提出大陸國家的洋中群島比照適用《公約》第四部分群島國制度的方案并考察其可行性。

三、大陸國家的洋中群島比照適用《公約》的群島國制度

鑒于上文分析的大陸國家洋中群島的實踐與《公約》第四部分規定的群島國制度之間的矛盾，筆者認為，無論從洋中群島制度的理論還是實踐來看，未來洋中群島制度的發展趨勢應當以緩和大陸國家的洋中群島的實踐與《公約》制度的沖突為主要方向，并以盡可能地將大陸國家的洋中群島制度納入《公約》的體系中作為指導原則。此外，考慮到上文列舉的大陸國家的洋中群島實踐成為習慣國際法將產生的諸多不利后果，因此，擁有洋中群島的大陸國家不妨摒棄劃定洋中群島的直線基線的實踐，避免走入習慣國際法與《公約》規則沖突的“死胡同”，轉而嘗試將《公約》的群島國制度比照適用到它們的洋中群島。

(一)大陸國家的洋中群島比照適用群島國制度的基本內容

正如本文引言中曾經提到的，中外學者都有主張將《公約》第四部分規定的群島國制度適用到大陸國家的洋中群島。如我國學者陳德恭指出：“屬于大陸國家的海洋群島，實際上可以比照適用群島國的有關規定?！盵14]117我國臺灣學者傅崐成則建議，對于“松散且其中有常用海道的群島，這類群島可比照《公約》第四章適用群島制度，包括水陸比、基線長度以及最關鍵的群島水域制度，在航行與飛越自由上予以讓步?！盵15]11外國學者拉延(Rajan)評論道：“只要大陸國家的群島符合(《公約》第四部分)群島定義的各項標準，那就沒有法律或邏輯上的理由將它們區別對待?！盵16]147從這些學者的觀點不難歸納出，雖然目前國際海洋法學界的主流觀點認為《公約》第四部分的群島國制度僅可適用于真正意義的群島國，但實際上將這一《公約》新創設的制度比照適用到大陸國家的洋中群島也是一種解決目前大陸國家的洋中群島實踐與《公約》規定沖突的可選方案。當然，這種比照適用是包含了一定條件的。具體而言，大陸國家的洋中群島比照適用《公約》第四部分的群島國制度應當包括以下幾個要點：

第一，大陸國家得以《公約》第四部分的群島國制度的具體條款規定為基礎，為洋中群島劃定直線群島基線。這種基線的劃定應嚴格依據《公約》第四十七條的各款規定，包括以下具體的限定條件：基線的長度不應超過100海里(允許基線總數至多3%的基線長度超過100海里，但最長不超過125海里)；基線的劃定不應在任何明顯的程度上偏離群島的一般輪廓；通常不應以低潮高地作為基線的基點(除非在其上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設施或者低潮高地全部或一部分與最近島嶼的距離不超過領海的寬度)；基線的劃定不得致使另一國的領海同公?；驅俳洕鷧^隔斷。這樣嚴格地根據《公約》第四十七條劃定大陸國家洋中群島的群島基線，使得大陸國家的洋中群島不會比真正的群島國在劃定基線方面擁有更優越的條件或更少的限制，從而解決了目前大陸國家的洋中群島的直線基線沒有最長長度限制等方面與《公約》第四部分的群島國制度的規定產生的矛盾。

第二，大陸國家劃定洋中群島的直線群島基線后，其包含在群島基線內的水陸比必須符合《公約》第四十七條第1款的規定，即水域面積和包括環礁在內的陸地面積的比例應在1:1至9:1之間。嚴格地遵守《公約》對群島國的群島水域內的水陸比限制，一方面使得大陸國家在群島基線內的水陸比問題上不會擁有比真正的群島國更優越的條件，另一方面也起到了防止部分大陸國家主張過分的海洋權利，排除了部分大陸國家根據面積極小的巖礁主張大片海域為群島水域的可能。

第三，大陸國家劃定洋中群島的直線群島基線后，可參照《公約》第四十八條的規定主張相應的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架的海洋權利，并可參照《公約》第五十條的規定在群島水域中的某些區域劃定內水。此外，大陸國家在劃定洋中群島的直線群島基線后，應當遵守《公約》第五十一條、第五十二條以及第五十三條的規定，尊重其他國家依這三條的規定享有的各項合法權利，包括直接相鄰國家享有的傳統捕魚權和其他合法活動、其他國家在群島水域享有的船舶無害通過權、船舶和飛機在群島海道中的過境通行權等。這樣既確保了大陸國家比照適用《公約》相關條款在洋中群島擁有等同于群島國的海洋權利，也使得其他國家在大陸國家的洋中群島水域中擁有等同于群島國的群島水域中的各項權利，從而實現了群島國和大陸國家洋中群島的權利統一。

第四，對于已經為洋中群島劃定了直線基線的大陸國家，應參照上述具體原則，通過修改國內立法，使得洋中群島的基線制度、基線內的水域制度符合《公約》第四部分的各項具體規定。而對于為洋中群島采用正?；€的大陸國家，可由該大陸國家自行決定是否有必要變更現行的基線制度。這是因為，在《公約》體系中，正?；€是普遍適用于通常情形，直線基線被視為是適用于特定情形。(8)《公約》第五條、第七條。國際法院在2002年的“卡塔爾/巴林”案中強調了直線基線應被視為是適用正?；€的特例，它只能在限定條件得到滿足的前提下才能適用，并且直線基線法必須嚴格地進行適用。詳見Case Concerning Maritime Delimitation and Territorial Questions Between Qatar and Bahrain (Qatar v. Bahrain) (Merits) [2001] ICJ Reports 40, p. 103, para. 212.采用正?；€作為洋中群島基線的大陸國家并沒有絕對必要修改正?；€制度。

(二)大陸國家的洋中群島比照適用群島國制度的特點與優勢

根據上文所闡述的大陸國家的洋中群島比照適用《公約》第四部分群島國制度的基本思路和具體內容，可以進一步歸納出這種比照適用的特點以及它與目前大陸國家為洋中群島劃定直線基線的實踐優勢。這種比照適用的特點與優勢主要表現在以下三點。

其一，這種比照適用以《公約》的群島國制度的具體規則為基礎，從而維護了《公約》的權威性、完整性。從上文的分析可以發現，比照適用的各項具體規則幾乎都是源自《公約》第四部分群島國制度的具體條款。因此，群島國制度的各項規則的立法目的、法理依據及其合理性都可以在這種比照適用中得到體現。大陸國家比照適用這些具體規則，從相當程度上可以被認為是對《公約》第四部分的群島國制度的補充，而不是脫離《公約》第四部分“另起爐灶”創設的新的習慣國際法規則和制度。就這一點而言，大陸國家比照適用《公約》的群島國制度，要比在《公約》體系之外尋求尚未得到公認的適用直線基線的習慣國際法規則作為洋中群島制度的法律淵源要更具信服力和可行性，并且還能最大限度地維護《公約》的現行體系，從而維護《公約》的權威性和完整性。

其二，這種比照適用的目的在于協調大陸國家、群島國以及其他國家的海洋權利，緩和主權、主權權利與海洋自由之間的矛盾，從而反映出《公約》的宗旨與基本精神?！豆s》明文提及了“締約各國本著互相諒解和合作的精神解決與海洋法有關的一切問題的愿望”以及“在妥為估計所有國家主權的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便于國際交通和促進海洋的和平用途”。(《公約》序言)而從比照適用的基本內容來看，這種比照適用并不過分側重于保護大陸國家的利益。事實上，這種比照適用在保護大陸國家在洋中群島享有一定的主權及海洋權利的同時，也兼顧了根據《公約》第四部分宣告群島國地位的真正意義的群島國家以及其他國家的利益，保證了大陸國家的洋中群島在享受群島國制度帶來的較多權利的同時，維護了其他國家的航行自由和既有權利：一方面，比照適用不會致使大陸國家在洋中群島享有比真正的群島國更優越的權利；另一方面，它也不會使得其他國家的航行自由和既有權利因為大陸國家在洋中群島比照適用群島國制度而受到嚴重影響。很明顯，這種比照適用要比大陸國家在洋中群島適用直線基線制度對真正的群島國和其他國家的海洋權利和航行自由產生的影響和沖擊要小得多。

其三，這種比照適用足以應對大陸國家的洋中群島在未來發展中所產生的棘手問題，如大陸國家的洋中群島獨立成為新的主權國家的問題。由于比照適用是以《公約》的第四部分群島國制度為基礎，因此，當大陸國家的洋中群島在未來獨立成為主權國家時，新獨立的國家可以直接宣告群島國地位，而不需要像適用直線基線制度的洋中群島獨立后必須要先修改基線長度、改變基線內水域的性質使之符合《公約》第四部分的規定之后才得以宣告群島國地位。這樣就解決了大陸國家的洋中群島在未來獨立成為新的主權國家產生的問題。

(三)大陸國家的洋中群島比照適用《公約》的群島國制度可能存在的難點

雖然如上文所分析的，與大陸國家的洋中群島比照適用《公約》的群島國制度相比，現在大陸國家為洋中群島劃定直線基線的實踐存在優勢，但必須清醒地意識到這種比照適用也同樣存在若干難點，主要表現在三個方面。

其一，大陸國家以《公約》的群島國制度為基礎劃定洋中群島的群島基線可能無法涵蓋某些洋中群島的不同地理特征，致使有些洋中群島比照適用《公約》的群島國制度缺乏可操作性。如對于某些大陸國家擁有的分布非常分散的洋中群島，若要依據《公約》第四部分的具體規則要求劃定群島基線，特別是要使得分布非常分散的洋中群島的基線以及基線內水域符合《公約》第四十六條第1款的水陸比的限定條件以及第四十六條第2款的最長基線的限定條件，其操作的難度是非常大的。但是，對于一些歷史上長期將分布非常分散的洋中群島視為一個整體并長期劃定直線基線且為國際社會所熟知、所承認的大陸國家，實際上可通過其他的國際法原則和規則，論證洋中群島制度的合理性。例如通過歷史性水域的論證確認這些分布較為分散的洋中群島的基線制度和水域制度的合理性。

其二，上述第一個難點將會導致第二個難點，即大陸國家修改現行的洋中群島直線基線制度的阻力。鑒于上述第一個難點，對于已經為本國的分布較為分散的洋中群島劃定直線基線的大陸國家主觀上不愿意比照《公約》第四部分的群島國制度修改已經劃定的直線基線。因為這樣的修改極有可能導致取代原來的直線基線的新的群島基線無法滿足《公約》第四十六條第1款的水陸比及第2款的最長基線長度限制的要求。這也意味著大陸國家如果嚴格按照《公約》限定的水陸比和基線長度，與原先的直線基線制度相比將損失較大的海洋權利?？梢灶A見的是，對于那些已經為分布較為分散的洋中群島劃定直線基線的大陸國家很難接受這一可預見的事實，因此，將很難真正愿意對洋中群島比照適用《公約》的群島國制度。不過，需要承認的是，《公約》通過之后的國家實踐的確也證實了一些國家，例如一些群島國，在《公約》生效之后的數年或十數年之內修改了原來不符合《公約》規定的國內立法，使得本國原來的超出《公約》規定的海洋權利主張“推回”，從而使得這些權利主張符合《公約》的規定。(9)如菲律賓、佛得角等國家。這表明大陸國家放棄一部分海洋權利以求本國的實踐符合《公約》的標準也絕非是“天方夜譚”。

其三，比照適用可能存在國際法層面付諸實施的程序上的困難。比照適用的實施，在國內法層面上可以通過修改國內立法，如有關基線制度的法令，或增設洋中群島適用群島基線制度的法令。如果大陸國家主觀上愿意比照適用，則難度不大。但在國際法層面，存在一定的難度。這是因為，雖然比照適用是以《公約》第四部分的群島國制度為基礎，但它畢竟本身不是第四部分所規定的。且考慮到“一攬子協議”的討論階段明確排除了大陸國家的洋中群島適用群島國制度，因此要真正將這種比照適用納入《公約》的體系，在原則上可能需要修正《公約》。根據《公約》第三百一十二條規定，如果締約國提出《公約》的修正案(如提議在《公約》第四部分增設將第四部分比照適用到大陸國家的洋中群島的條款)，修正案是否能進入締約國審議的程序，將受到時間和締約國數量的雙重限制?？紤]到擁有洋中群島的大陸國家數量相對公約締約國數量而言實屬少數，要達到啟動《公約》修正程序的要求絕非易事。(10)《公約》第三百一十三條還規定了締約國以簡化程序(即不須召開審議會議)提出《公約》修正案的可能。但只要有一個締約國持反對意見，修正案就視為未通過。這樣看來啟動簡化程序修正《公約》的實際難度比第三百一十二條的正常程序更大。一個可能的變通辦法是《公約》締約國，特別是擁有洋中群島的大陸國家和群島國，通過非正式的磋商，以求通過其他途徑(如聯合國大會)制定出類似于“關于執行1982年12月10日《聯合國海洋法公約》第十一部分的協定”這樣性質的執行協定，直接起到補充《公約》第四部分群島國制度條款的作用。

四、結論

綜上分析與論述，筆者可以得出如下結論。

其一，雖然《公約》第四部分的群島國制度體現了《公約》在群島制度方面的創新，但由于《公約》并沒有對大陸國家的洋中群島創設明確的法律制度，因此，迄今為止，擁有洋中群島的大陸國家的實踐還是呈現多樣化狀態。雖然有約十余個大陸國家在《公約》通過前后為它們的洋中群島適用直線基線制度，但它們的實踐尚未形成習慣國際法規則。

其二，謹慎地看，大陸國家為洋中群島劃定直線基線的實踐雖然在一定程度上表現出了可能形成習慣國際法規則的趨勢與傾向，但深入分析后可以發現，一旦這種實踐形成習慣國際法，將對《公約》第四部分的群島國制度造成沖擊，破壞《公約》達成的“一攬子協議”，進而嚴重影響到《公約》的體系和當代國際海洋法的秩序。

其三，如果擁有洋中群島的大陸國家摒棄為洋中群島劃定直線基線的實踐，轉而以《公約》第四部分的群島國制度為基礎，比照適用這一部分的制度，相較目前的劃定直線基線的實踐將存在多處優勢。這種優勢不僅體現在較好地實現了大陸國家的主權與主權權利同群島國以及其他國家海洋權利特別是航行自由之間的平衡，還體現了《公約》的基本精神與宗旨，更體現在最大限度地維護《公約》體系的權威性和完整性。

其四，雖然大陸國家的洋中群島比照適用《公約》的群島國制度可能存在若干難點，但這些難點也并非不可克服。國家實踐與國際海洋法的發展方向已經為克服這些難點提供了有價值的參考。概而論之，大陸國家的洋中群島比照適用《公約》的群島國制度相較目前大陸國家為洋中群島劃定直線基線的實踐更具優勢，更具生命力，更加符合國際海洋法的發展趨勢和前進方向，因而也具有更為廣闊的適用前景。