以良法保障善治的機制及其路徑研究

武夫波

（西南政法大學 重慶 401120）

以良法促進發展、保障善治成為新時代中國特色社會主義法治建設的重要議題。對良法、善治的追求，是人類文明誕生以來孜孜不倦的追求，表現為在漫長歷史歲月中對良法、善治問題的探討、探索和思考，彰顯了人類文明對治理手段及治理效果的不斷優化。當前推進國家治理體系和治理能力現代化大背景下，如何從學理上闡明以良法保障善治的機制及其路徑，值得我們進一步研究。

一、變動中的良法、善治內涵

良法，與惡法相對，良法之治，從最廣泛意義上說，就是優良法律之治。早期最有代表性的觀點是古希臘思想家亞里士多德對法治優于一人之治的論斷。亞里士多德認為，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”[1](P202)，這一經典論述成為西方文明早期對法治論斷的寶貴財富。亞里士多德的觀點之所以影響深遠，甚或說在某種程度上奠定了西方后世法治觀念的根基，主要是因為亞里士多德論證了法治的重要性及其價值：第一，亞里士多德將法治和人治加以比較，明確指出，法治優于一人之治，這在兩千多年前散發出的光芒和魅力，足以遮蔽其理論中的其它瑕疵。在同時期思想家還信奉各種類型的優良君主制或哲學王統治的時代，亞里士多德敏銳地洞察到人性中的不可靠、不可控因素，以法治駕馭人性，明確提出了治理手段中最有代表性的法治論，其意義深遠。第二，亞里士多德所理解的法治并非純粹工具主義的法治，而是對法治之法本身有要求、有限定的法治。亞里士多德所理解的法治國家中，法律不僅應該被得到廣泛的遵守，這是法治的形式要求，同時對立法者提出了要求，即被遵守的法律應該是被制定良好的法律。將法治的形式要求和法治的實質要求統一在一起，是亞里士多德的法治思想的高明之處。綜觀后世對法律工具主義、惡法非法的探討不難發現，所謂對法治國家的追求，必須以信任良法為前提，如若不然，在法治工具主義的驅動下，國家、社會將被“惡法”的鐵蹄驅動，陷入無盡黑暗與混沌之中。與西方類似，中國古代也有豐富的關于優良法律的論斷。先秦時期法家開創者商鞅就曾指出，“國之所以治者三：一曰法，二曰信，三曰權。法者，君臣之所共操也”[2]，商鞅把對法律的遵從視為國家能夠安定有序的三個主要原因之一。商鞅認為：“圣王者不貴義而貴法，法必明，令必行，則已矣?！盵3]商鞅將對法制的追求視為古代圣王的特點，他們不以外在的仁義為治理國家的手段和依據，而堅持以明確、可行的法律作為治理手段，如此才能保障國家命令的推行。法家后期的集大成者韓非對法制同樣寄予厚望，他認為，“故法者，王之本也”[4]，法是實現王道最根本的手段和策略?？梢哉f，中國先秦法家為推動中國法律的公開化和確定化做出了重要貢獻。自秦以后的中國歷朝歷代，無一例外都格外重視法律制定和實施，可以看出官方對法制的重視和認可。秦朝奉行“以法為教”的政策，將對法制的推崇上升到極端地步。到唐代時期，作為中國古代法典的巔峰之作《唐律疏議》將禮樂政刑置于統一的視野下，“德禮為政教之本，刑罰為政教之用，猶昏曉陽秋相須而成者也”[5]。北宋名臣王安石則認為：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！盵6]至于清末以后，為救亡圖存，無數仁人志士奮起拼搏，其中時?？梢姾粲醴ㄖ蔚穆曇?。從整個人類文明發展史不難看出，對于法律之治，良法之治是中西方文化都共同推崇并且追求的內容。

善治，即良好、善良之治，善治的本質要求是國家、政府對于良善治理的追求。善治的發展史和法治一樣，同樣歷史久遠。自從人類文明產生以后，人類就不可避免地進入政治生活，政治生活本身即催生對善良之治的要求。質言之，人類政治文明發展史，就是人類對善治追求的發展史，其中差異在于對善治本身的不同理解。善治首先表現為有序之治，這種有序之治以特定時空背景下社會所理解的“善”“善良”為根本價值追求和判斷標準，同樣是古希臘著名思想家亞里士多德在《政治學》一書中指出要追求“最高的善”。善治所追求的直觀效果就是國家治理實現普遍認可的良好狀態，至于什么樣的狀態是良好狀態，則因時代不同而各有差異。例如，古希臘時期，社會普遍認為奴隸被統治是理所當然的，對奴隸以對待財產的方式予以認可和保護，就是合理合法的狀態。這種觀點在今天看來，是對人類最基本權利的挑戰，但是在兩千多年前的古希臘，這是大家普遍接受的觀點，只要奴隸獲得了如同財產一樣的保護，這種有序的治理狀態就是善治下的治理。善治還表現為善良之治。善治的內核就在于將人類文明所追求的“善”的價值通過不同類型的治理手段加以確定，以期達到有序的善的治理效果和治理狀態。人類文明不斷發展，對善的理解也因為時代變化而有所改變，但是善治追求實現善的目標和本質并沒有改變。西方經典論著中有對善良、正義的追求，在古老的東方，存在著對圣王之治、三代文明、大同社會的向往，可以說是中國古人對善治的追求和思考。自春秋戰國時起，思想家們就開始探索圣王、圣人之治，以堯舜禹湯周公為代表的圣人治理模式成為中國文化中善良治理的最高代表。在中國思想家們的眼中，圣人們親民愛物，在他們治下社會安定，民眾生活得到保障。以孔子為代表的儒家主張“己欲立而立人，己欲達而達人”，將個人的成功與治國理政融合在一起。儒家所講的德治、禮治的內核就是春秋戰國時代的善治表達。孟子說，“唯仁者宜在高位”，把“仁”作為治理的最高標準，這是儒家一以貫之的思想策略。漢代以后的中國，官方把儒家思想確定為主導思想，對仁義禮智信的追求，成為社會普遍的目標和價值取向。

良法、善治的觀念在中西文明發展史中很早就已經出現，對良法、善治的追求成為人類文明普遍的目標。盡管在不同時期、不同國度，對良法、善治的具體理解或許有所差異，但是其中的精髓卻一直在歷史發展中不斷被傳承。在當代中國，良法之治從本質上來看，就等同于法治。

二、良法保障善治的機制

良法何以能夠保障善治？質言之，良法得以保障善治的發生機制是什么？這是值得我們深入思考的問題。從表面看，以良法保障善治，已經成為不刊之論，那么研究其機制的意義何在？事實上，只有對個中機制進行深入推究，才能從最根本意義上知曉以良法保障善治的問題核心是什么。良法之所以能夠保障善治，其根本原因在于良法、善治內在規定性的一致，良法、善治都以“善”作為根本要求和追求。

首先，良法、善治都以“善”為根本規定性，這是良法得以保障善治的根本原因。

良法、善治之所以能夠在同一話語體系內發揮作用，根源在于兩者根本規定性的一致，換句話說，良法、善治從根源上是同一個問題在不同維度的展開和表達。良法、善治得以成立的根本規定性都是“善”，“善”是古今中外倫理學、法學、政治學共同追求的價值之一。人在社會生活中，以人際交往為紐帶，伴隨資源的分配，權力的劃分，最終達到協調的狀態。這一協調狀態就是作為治理最高目標的“善”。良法之“善”要求所制定的法律符合人類文明“善”的價值追求，具體則表現為制定法律程序的良善、法律內容的良善兩方面。法治文明經過長期的發展，最終確立了“程序正義”原則，將法律程序的良善確定為判斷法律善惡的重要標準。法律所追求的價值和效果必須經過法律程序才能實現，法律程序不合理、不正義，那么通過法律實現“善”則根本是空談，因此程序正義問題顯得尤為重要。法治的程序正義原則，是從程序階段對實現善的有力保障，甚或說，法治作為工具系統，在實現國家、社會治理之善的時候，主要發揮程序性的保障功能。良法之善還要求法律內容的良善。自古以來，法律和倫理密不可分，在一些基礎問題、交叉問題方面，我們很難對法和道德作截然區分，法律規定的內容也是如此。法律規定的具體內容，由國家立法機關決定，但是，立法機關在制定法律時都會考慮法律規定的內容是否符合文明理念“合理”的認識，進而以是否“合理”判斷法律內容的正當性。立法過程中各種形式的聽證會、意見稿征求、草案修訂等環節就是基于保障法律內容的良善而制定。通過程序和實質的合理、正義要求，法律進而實現其良善的追求，因此，不難看出，整個法律系統全程蘊含著良善的追求和規定性，作為國家、社會治理形式的善治同樣如此。善治從本源上講，是對國家、社會治理提出的要求，而非一種治理形式。善治的產生、發展邏輯與法律良善根本一致：善治也是為實現社會有機體的良好、有序、合理運行而產生?？梢哉f，對良善的追求，同樣貫徹善治過程始終，成為善治內涵的根本基因。正是由于良法、善治在根本規定性、根本內容、根本目標三個層面的一致性，兩者才從理論上具有發生關系的可能。雖然良法、善治問題在實踐層面、操作層面體現為兩個不同系統、不同領域的問題，但是在最根本的理論層面，兩者是同源而出的——共同為致力于實現人類文明中的“善”而發揮作用。因此，良法、善治的問題，在實踐層面是有所區別的問題，在理論層面其實是同一個問題在不同領域的表達。主張以良法保障善治，實際上是把“善”的問題予以追根溯源，從理論起點開始思考、探索問題的表現，是人類文明對國家治理、法治建設發展到較高水平的表現。

其次，良法為善治之前提。良法是善治的前提，這是黨的十八屆四中全會明確提出的結論。從理論上看，良法、善治的內在屬性要求良法作為前提出現和存在，這是治理的規范性、公開性和確定性的要求決定的。任何形式的治理，無論是否善治，都需要公開、明確的法律規范加以確認和保障，法律在治理過程中就發揮著規范、指引的作用。善治作為國家治理的目標追求，必然要求對治理產生的良好成效加以保護，這一保護過程全程需要法治的參與。在立法階段，善治的施政方針、施政內容需要從法律層面加以確認。在治理推行階段，善治的推進過程需要良好法律的保障，確保合法的治理行為能夠有序推進，保證行政行為合理合法。在治理成效保障方面，要通過法律保障國家治理、改革形成的方方面面的成果不被非法剝奪和侵害，對既定的、合法的成果予以法律保障，對非法侵犯治理成果的行為進行法律處罰。善治推行的全過程，都有賴于法治保障；沒有法治先行，善治的一切要求都是一紙空文。沒有法治的保障，善治在原理上和實踐中都很難和古代社會的人治加以區分，治理的程序、手段會因人為原因而發生各種偏差，因此良法是善治的前提。當然，良法作為善治的前提，并不意味著良法比善治更加重要。實際上，如前所述，良法、善治關系的問題，從根本上講，是一個問題在不同側面的展開。當人類文明對于治理的美好追求體現為治理目標時，我們一般使用善治的概念；當表明對善治治理形式的追求時，我們一般使用良法概念。沒有良法，必然不會催生真正意義上的善治；同理，沒有善治的追求和指引，同樣不會有形式、內容都良善的良法產生。

最后，善治是良法之治追求的目標。法治作為現代治理最根本、最重要的治理工具和治理手段，在國家治理中發揮著舉足輕重的作用。法治本身并不是目的，而是為實現善治的手段，法治以實現善治為最終目標。法治原則是人類文明在近代以來確立的偉大原則，可以說，法治將治理模式推升到全新階段。法治作為規則之治、秩序之治，其終極目標是實現公平正義，實現社會的善良有序，也就是善治。如前所述，善是人類文明最高理想，對善的追求貫徹人類政治、倫理、道德方方面面。良法之治所追求的善治，從形式上看與歷史上存在過的善治一樣，都是對良善之治的追求，表現為通過某種規范、程序，實現社會治理的良善有序。良法之治所追求的善治，從實質上看，又有其特殊之處，最本質的區別在于，當前我們所探討的作為良法之治目標的善治，其本身就蘊含了良法之治的內核和價值追求?？偫▉碚f，善治從形式上看是良法之治的目標，從實質上看，善治所內涵的價值同時也是良法之治所追求的價值，兩者從根本價值追求方面是一致的。

良法之所以能夠保障善治，就是因為從根源上講，良法和善治是人類文明探索治理活動在不同層面、不同維度的展開，良法、善治在根本規定性上的一致，決定了良法在規則、秩序方面是實現、保障善治的前提，而善治則是良法之治追求的理想效果。

三、良法保障善治的路徑

從根本上說，良法保障善治主要通過以法律規范治理程序，以法治引導治理的過程，具體來看，表現為以下三個方面：

首先，良法通過良好的立法活動確保善治的價值目標。善治作為治理的核心概念和價值追求，承載人類文明的要求。在當前的法治社會中，善治對政治良善的追求，需要以法律的形式加以確認和保障。綜觀人類文明發展史不難發現，文明所追求的價值，必須借助法律這種明確的外在規范加以確立和約束，如此才能保證目標的可行。法治社會通過良法確立善治的價值目標的具體路徑是將善治的追求內化在法治進程的方方面面。從立法思想而言，法律制定者在立法過程中，就應該把對政治良善的要求明確融入到立法內容中來，一般會通過原則性、概述性規定將對良善、正義等價值追求加以確定。從具體立法活動來說，雖然不同位階、不同部門的法律規范的內容、側重點不同，但亦會將善治的價值貫徹到不同法律部門中來。例如，以憲法、行政法為代表的公法，應該將善治的價值追求、目標要求融入其中，從法律層面確保善治目標的設立；以民法、商法為代表的私法，則應將國家介入、管理的時機、方式、方法加以確定，切實保護不同法律主體的合法權利。

其次，良法通過良好的司法活動確保善治的推行。良法、善治雖然共同作為抽象的理論概念存在，但法治過程則具有更強的可操作性。制定良好的法律還需要依賴具體執行，在司法過程中，通過具體的司法、執法程序確保善治的推行，是以良法保障善治最直接、最有效的手段。具體來看，國家治理的各個環節都應該嚴格遵循法律規定，作為公權力，既要保障不同法律主體利益的實現，又要依法履行職權，對公權力進行嚴格限定；既能切實履行權力，又不能擅權。不同權力主體實施治理的內容及其程序都應符合法治要求。

最后，良法通過良好的法律保障機制維護善治的治理成果。社會作為一個有機體，其自身內涵矛盾、沖突的因素，一個健康、有活力的社會有機體內部，矛盾的產生、消化都有一套完善的系統。以良法保障善治的意義并不是說迷信良好法律就能徹底消弭社會有機體中矛盾、問題的存在，而是指在法治大背景下，作為有機體的社會中矛盾的發生在合理、可控的范圍內，并且矛盾發生之后，有完善的機制加以解決，即便矛盾在某些固定程序中無法解決，仍然有法律作為最終的保障予以規制。在治理過程中，推進改革必然涉及多方面的利益，良善治理的結果最終必須仰賴法治的保護。法治作為善治的最終防線，主要通過兩條渠道發揮作用：第一，通過法治程序，對良善之治的實際成果加以確認和維護。善治作為國家治理的要求，涵蓋治理的方方面面，這諸多方面匯集而成的成果需要法律的確認。經過合法程序確認之后，推進治理現代化過程中的各項成果就不容非法侵犯、改變和剝奪，這是維護國家治理和法治穩定性的內在要求。治國理政是一項長期、系統的工程，在這個龐大工程的施工要素中，政策、方針、成效的穩定尤為重要。第二，通過法治程序，對非法侵犯良善治理成果的行為進行約束。良善治理的成果需要保障，與之同時，對非法侵犯治理成果的行為進行約束和制裁，是保障治理成果最堅實、最可靠的手段之一。法律保障與其它保障最根本的區別在于，法律與生俱來的強制性和制裁性，在國家權力為后盾的前提下，以法律程序打擊非法侵犯治理成果的行為，成為法治社會中保障善治的終極手段和最后一道屏障。

四、結束語

以良法保障善治體現在法治程序的各個不同階段，從立法、執法到法律保護，無一遺漏，可以說，法治原則貫徹在善治保障的全過程。法治與善治的緊密結合，從理論上看，是源于良法之治與良善之治在本質上的相通——都以追求人類文明中的善、實現善良正義作為共同目標；法治作為手段和程序，保障良善之治的實現，從而實現法治的終極目標?！傲挤ê蜕浦伪仨氂袡C結合，才能體現法治的基本內涵。良法之治也是善治要追求的目標”[7](P120)，從現實層面看，推進良法之治在中國當前國情下與法治同義，全面推進依法治國是法治中國的話語表達，黨的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國，作為四個全面重要組成部分，全面推進依法治國是黨的重要決策。全面推進依法治國作為四個全面重要戰略中有關法治的內容，肩負支持和保障國家治理能力現代化的使命，承擔以法治保障善治的要求?？梢哉f，以良法保障善治，既是法治、善治理論的實踐，又是全面推進依法治國戰略實施的必然要求和結果。