新加坡食品較健康選擇標志系統經驗啟示

黃澤穎

(農業農村部食物與營養發展研究所，北京 100081)

據世界衛生組織(WHO)發布的《2018世界衛生統計報告》[1]顯示，2016年，全球估計有4 100萬人死于非傳染性疾病，占據總死亡人數(5 700萬)的71%。不健康飲食是全球非傳染性疾病發生的主要危險因素[2]。由于食品包裝背面的營養成分列表片面只顯示單個或數個營養素含量，不能評價食品整體營養價值，不能有效指導健康飲食，故國際上許多衛生健康機構嘗試將營養素度量法(Nutrient Profile，NP)以一個簡單清晰、概況性的方式標示在包裝正面標簽上，這種措施被稱為包裝正面(Front of Package，FOP)標簽[3]。FOP標簽是食物成分與特性的簡化信息[4]，能幫助消費者選擇健康食物和鼓勵生產商開發健康食品[5]。當前，FOP標簽系統有總結指示體系、食物類別信息體系、特定營養素體系3種營養素度量標示類型[6]。

隨后英國、瑞典、丹麥、挪威、冰島、澳大利亞、新西蘭、新加坡等國政府、食品生產商、非營利性社會組織以及國際組織實施了FOP標簽系統[7]。歐美國家的FOP標簽走在國際前列。瑞典是世界第一個實施FOP標簽系統的國家，于1989年在未包裝農產品和包裝食品實施Keyhole標簽，采用了總結指示體系的營養素度量法；英國的FOP標簽系統在世界上最為常見，于2006年在食品包裝袋上推行使用交通燈信號標簽，主要采用特定營養素體系表達方式；澳大利亞和新西蘭的FOP標簽系統處于世界上最新最前沿，2014年在包裝袋食品實施健康星級評分系統，采用特定營養素體系、總結指示體系、食物類別信息體系3種營養素度量標示方法。在亞洲，新加坡是第一個實施FOP標簽系統的國家，其國民身體素質、飲食習慣與中國有極大相似性。作為亞洲發達國家，新加坡的經驗做法對中國，乃至整個亞洲都具有借鑒意義。

中國居民生活水平顯著提高，但營養慢性病現狀不容樂觀，發生率呈上升趨勢。據《中國居民營養與慢性病狀況報告(2015年)》[8]數據顯示，2012年中國18歲及以上居民超重率為30.1%，肥胖率為11.9%，比2002年分別上升了7.3%和4.8%；2012年中國居民因心腦血管病、癌癥和慢性呼吸系統疾病引發的慢性病死亡率為5.33‰，占全部死亡的86.6%。為了讓居民看懂食品標簽進行健康飲食，2019年7月15日《健康中國行動(2019～2030年)》，倡導“積極推動在食品包裝上使用“包裝正面標識(FOP)”信息，幫助消費者快速選擇健康食品”計劃?？梢?，食品FOP標簽系統是健康中國建設的重要內容。

雖然中國起步晚，但起點高，吸取國際經驗與教訓，對推動形成健全、完善的FOP標簽系統具有重要意義。中國已有學者對新加坡較健康選擇標志系統進行了較為系統、全面的介紹，例如，趙佳等[9]簡單列舉了較健康選擇標志系統的營養素度量法、實施機構、營養物質、單元與標準等基本信息。文章擬通過在新加坡政府官網[10]上收集最新數據，輔以國內外相關文獻，從標志系統的基本情況、標志規格與使用要求、標志申請程序、標志適用范圍、實施效果等方面介紹較健康選擇標志系統，并結合中國國情提出幾點啟示。

1 較健康選擇標志系統基本情況

從20世紀90年代末以來，新加坡居民由于飲食不健康導致的冠心病、高血壓、中風、糖尿病和某些癌癥等疾病問題越加凸顯，為推廣均衡飲食和健康生活方式，引導居民購買健康食品，新加坡政府開展了大量的調研工作。在調研過程發現，發達國家將營養與健康標簽作為食品營銷的重要手段，并幫助居民優化膳食結構，增加有益營養素與健康食品的攝入量，且營養標簽作為一項有效的市場推廣策略，有助于提高生產商在食品行業的市場占有率。因此，新加坡衛生部于1998年開始實施營養教育計劃，由健康促進局(Health Promotion Board，HPB)負責推行較健康選擇標志(Healthier Choice Symbol，HCS)。健康促進局是新加坡衛生部的法定委員會和推廣健康生活的政府部門，負責管理標志的版權和執行標志的公共宣傳教育，讓居民更多地了解標志及其背后依據，樹立信心選擇標志產品。

較健康選擇標志根據新加坡居民的日常飲食習慣制定，以產品的脂肪、飽和脂肪、鈉和膳食纖維等營養成分含量為基礎，評價各成分構成對居民飲食健康的貢獻，為新加坡居民在超市或商店選購健康食品提供信息[11]。從2016年12月29日開始，健康促進局在沿用無比較聲明的較健康選擇標志(見圖1)的同時，做出了全麥、低血糖指數(是指含有全谷物的面條、豆類、堅果的低血糖指數產品)、低糖、無糖(見圖2)、高鈣、低鈉、無添加鈉、低飽和脂肪、低膽固醇、不含反式脂肪酸等含量聲稱和比較聲稱可以與較健康選擇標志一起使用的規定，且實施了一份修訂的牌照協議取代原牌照協議的計劃。需要說明的是，低糖、低鈉、低飽和脂肪、低膽固醇等的比較聲明是指與一般食物相比，食物種類的糖、鈉、飽和脂肪、膽固醇含量降低了25%；全麥是指對谷粒含量的規定。

為留足時間便于生產商解決原標志產品庫存，熟悉新的標志信息以及調整配方與更新包裝袋，健康促進局為生產商提供了至少一年的過渡期去適應新標志。健康促進局制定了《新加坡營養標簽手冊》(2019年3月又做了修訂)，對較健康選擇標志的規格、申請程序、許可協議與使用進行詳細規定，以協助生產商、分銷商、零售商在產品上貼標志。需要說明的是，較健康選擇標志不適用1歲以下嬰兒配方奶粉或其他食品。

圖1 無比較聲明的較健康選擇標志Figure 1 Healthier choice symbol without the comparative statement

圖2 有比較聲明(無糖)的較健康選擇標志Figure 2 Healthier choice symbol with the comparative statement (Sugar Free)

2 較健康選擇標志規格與使用要求

較健康選擇標志包含標志和比較聲明(如低糖、低鈉、低飽和脂肪、全谷物、高鈣)?！遁^健康選擇標志顏色指南》規定：標志不得因照相或其他方式扭曲；標志的大小可能有所不同，但符號中圓環直徑不應小于15 mm；標志不可觸及產品品牌名稱；標志周圍必須有適當的空間，空間大小由標志中金字塔頂端前兩層的高度決定；標志由5種指定的顏色構成，嚴禁使用非指定顏色，但在預算有限的情況下，一些產品可使用單色或雙色標志；比較聲明必須與標志一起使用，置于標志底部；生產商有責任自行按照健康促進局的要求印制較健康選擇標志；當產品包裝印刷有兩種或兩種以下顏色(不包括白色)，其中一種顏色是黑色時，生產商在食品包裝袋上使用一種顏色(黑色，但環圈為反白色)的較健康選擇標志。

產品包裝上較健康選擇標志位于產品包裝正面，且每個產品不能出現兩個以上較健康選擇標志。放置較健康選擇標志的包裝正面表面積是高乘以寬。由于較健康選擇標志的大小由寬度決定，故食品包裝袋的標志尺寸不小于15 mm的寬度，且標志的大小是由寬度決定。

參與較健康選擇標志計劃的生產商需要遵守的準則和責任為：① 產品要獲得新加坡健康促進局的認可；② 較健康選擇標志、營養含量聲稱和營養比較聲稱要符合《較健康選擇標志顏色指南》和健康促進局的要求；③ 確保較健康選擇標志符合食品法規；④ 標志不得與“富含維生素和礦物質”“低乳糖”“不含防腐劑”“不含膽固醇”“有機”等不相關宣傳用語在語言和視覺上產生聯系；⑤ 較健康選擇標志和比較聲明必須真實、準確，不得誤導消費者；⑥ 在所有廣告和促銷活動中，“(產品名稱)符合健康選擇標簽計劃的營養指南”“(產品名稱)符合營養指南，符合健康選擇標志的要求”“(產品名稱)符合健康促進局管理的健康選擇標簽計劃的營養指南”“(產品名稱)符合健康促進局制定的營養指南，是一種更健康的選擇”等上述陳述可與較健康選擇標志一起使用；⑦ “新加坡第一個攜帶較健康選擇標志”“(產品名稱)由健康促進局認可”“唯一有較健康選擇標志的產品”等陳述不允許出現在宣傳材料上；⑧ 參與產品和非參與產品的聯合廣告或促銷必須確保只有獲得許可的產品才能標示較健康選擇標志，例如，參與產品包裝的免費樣品(非參與產品)包裝上不能顯示標志；⑨ 所有用于產品包裝、廣告、宣傳材料的插圖必須考慮均衡飲食和健康生活方式，且插圖要經健康促進局批準。

3 較健康選擇標志申請程序

生產商向健康促進局申請較健康選擇標志，首先要設立一名管理員，在網站(https://focos.hpb.gov.sg/acm)注冊賬戶，登記企業信息，并根據《較健康選擇標志指南》(the HCS Nutritional Guidelines)，提交申請和簽訂協議。

3.1 提交申請(第一階段)

首先，提交產品類別申請表，包括產品描述、產品細節、產品類別與子類別；其次，提交應用AOAC(官方分析化學家協會)方法或同等方法評估產品的實驗室報告(較健康選擇標志將同一食品成分但不同物理形狀的產品視為同一產品，貼同一類標簽)，如果產品含量符合《新加坡居民營養指南》，則生產商能獲得批準和有權從網站下載較健康選擇標志(健康促進局將開展后期審核檢查工作，隨機挑選被批準的產品采用AOAC方法和/或相同的替代方法進行分析，確保繼續符合營養指南)；最后，生產商向健康促進局提交產品標志插圖和標示標志的新包裝尺寸。

3.2 簽訂協議(第二階段)

第二階段是生產商就獲批的產品與健康促進局簽訂許可協議和牌照續期協議。許可協議規定：① 較健康選擇標志是否正確使用需要受到監督；② 所有使用較健康選擇標志的廣告材料(如圖形插圖、字幕等電視廣告、廣播腳本、報刊/雜志印刷材料、產品包裝稿件)均須符合新加坡《食品規例》規定，在印刷、分發、出版或廣播前需送交健康促進局審核；③ 所有申請標志的生產商如果不遵守《食品規例》，則會被書面警告。需要說明的是，牌照有效期為2年，如果牌照期內配方及產品有任何更改，生產商應在期間注明，如果生產商的產品在牌照過期之前能根據《新加坡居民營養指南》的最新標準評估合格，牌照將可持續使用2年，否則不得繼續使用標志，則必須重新提交申請產品類別、最新實驗室報告，如果未更新許可證而繼續使用，則被視為商標侵權行為。牌照終止后，生產商不再擁有在廣告、促銷活動中使用較健康選擇標志的權利。

4 較健康選擇標志的適用范圍

健康促進局規定較健康選擇標志的適用范圍：① 谷物、乳制品、蛋和蛋制品、脂肪和油、水果、蔬菜、豆類、堅果、肉類、家禽、海鮮、醬汁、湯、零食、方便餐、飲料、甜點等包裝食品均可顯示標志；② 散裝水果等非包裝鮮活農產品，但需要在價格表上顯示營養信息列表和較健康選擇標志；③ 批量食品包裝袋需附上標準的營養素值列表與較健康選擇標志；④ 銷售飲料(咖啡)的飲料機(咖啡機)與銷售蒸包的蒸籠需要顯示較健康選擇標志；⑤ 自動售賣機銷售的較健康選擇標志產品必須是包裝產品，如果是非包裝產品，則需要將營養信息列表和比較聲明顯示在自動售貨機上。

新加坡是一個人均糖類消費量比較高的國家，為降低糖尿病發生率，較健康選擇標志從2018年4月開始將甜點、冰凍酸奶、冰淇淋、果凍和布丁列入新增主要食物類別，此外，還將咖啡和茶分類為三合一或二合一的咖啡(茶/飲料)、全溶咖啡(茶)。

新加坡的學校健康飲食計劃重視學生的飲食習慣，采用較健康選擇標志系統對供應學校的食品進行質量管理，對學校內餐廳、咖啡廳、自動售貨機的食物進行規定：只能供應標示較健康選擇標志的方便面；烹調食物要使用標示較健康選擇標志的食用油；售賣零食的攤檔，僅能售賣含糖量不多于一湯匙(15 g)的自制零食(如沙拉、三明治)，或含糖量達到較健康選擇標志要求的預包裝食品。

5 較健康選擇標志系統的實施效果

較健康選擇標志系統的實施效果良好，據統計[10]，到目前為止，新加坡國內大約有2 600種食品共60個類別顯示較健康選擇標志。2008年的一項綜合調查[10]發現，80%的新加坡受訪消費者認識較健康選擇標志且用于指導購買。一項消費者調查[10]發現，較健康選擇標志是幫助消費者更容易識別更健康產品與影響他們購買決策的一大促進因素。據調查[12]，新加坡國內1/3的食品廣告顯示了較健康選擇標志，向消費者傳達了健康飲食信息。在國際上，標示較健康選擇標志的產品在國外銷售中獲得一些國家的認可，并與國外的標志搭配使用。

6 經驗啟示

較健康選擇標志系統推行的驅動力在于新加坡居民飲食不健康導致的慢性病問題。同樣，中國目前也面臨居民飲食習慣不合理引發的營養健康問題，FOP標簽系統實施背景極其相似。20年來，較健康選擇標志系統已為新加坡居民的飲食結構改善與國民營養健康作出了突出貢獻。因此，擬從標簽依據、申請和使用行為、適用范圍3點提出如下啟示。

6.1 立足國民飲食習慣等實際情況確立標簽依據

較健康選擇標志不僅借鑒發達國家經驗，而且是根據新加坡居民的日常飲食習慣制定的，以產品的脂肪、飽和脂肪、鈉和膳食纖維等危險和有益營養成分含量為基礎，評價各成分構成對居民飲食健康的貢獻。因此，中國的FOP標簽系統不能一味照抄照搬國際經驗，也應從居民的膳食情況出發，基于平衡膳食模式基本原則(食物多樣、谷類為主)，以人體每天所需七大類營養素(蛋白質、碳水化合物、脂肪、維生素、礦物質、水及膳食纖維)含量大小評價食物(品)成分結構對居民膳食健康的貢獻程度，據此作為標簽依據。新加坡較健康選擇標志系統采用食物類別信息體系表示方法，中國采用特定營養素體系、總結指示體系還是食物類別信息體系，則有待于綜合考慮政府推行的可行性、食品供應商的成本收益、居民偏好等情況開展調查和論證。

6.2 嚴格規范較健康選擇標志的申請與使用行為

新加坡嚴格規范生產者申請和使用較健康選擇標志的行為。一方面，出臺了《新加坡營養標簽手冊》《較健康選擇標志指南》《較健康選擇標志顏色指南》等指導性資料，起到顯著的效果；另一方面，申請較健康選擇標志正式嚴格，要經過申請、審核、簽訂協議等多個環節，環環相扣且詳細，而且要與健康促進局簽訂協議，并在使用過程接受監控，這些給中國提供很好的借鑒。中國一旦推行FOP標簽系統，應組織制定FOP標簽指導手冊，以通俗易懂的表達方式對標簽大小、顏色、內容、放置位置、應用范圍與使用方法等進行詳細規定，并在官方網站公開，不僅能幫助食品生產商、零售商、消費者掌握標簽正確使用方法，而且起到嚴打假冒標簽的作用。

除了引導消費者理解、識別并購買標簽產品外，還要建立合理的申請、監管和懲罰機制，對食品供應商申請、使用標簽過程進行嚴格約束，如簽訂有法律約束力的協議，對申請的產品不合理和違規標使用標簽行為采取零容忍，避免“破窗效應”導致標簽系統失去社會信任。此外，新加坡較健康選擇標志在2016年12月進行了調整，增加推行了無比較聲明的較健康選擇標志，據此健康促進局為生產商提供一年以上時間適用新標志，這能讓生產商調整生產計劃和熟悉新標志。FOP標簽在中國是新的食品標簽，在推行階段，最好能為食品行業提供一段時期的適應期(適應期長短應權衡中國食品庫存量、包裝袋更新成本等情況)。

6.3 盡可能擴大FOP標簽系統適用范圍

較健康選擇標志系統適用的范圍極其廣泛，產品上不僅涉及五谷雜糧、肉蛋奶、果蔬、水產品等散裝農產品，而且囊括調味品、飲品、甜點、零食等包裝產品，對居民的飲食生活影響深遠；地點上不僅覆蓋零售超市，而且涉及自動售賣機、學校餐廳和咖啡廳等，取得顯著效果。然而，FOP標簽應用于未包裝鮮活農產品與包裝食品，以及覆蓋超市、便利店、網絡超市、餐館菜單、學校、醫院、軍隊、養老院等地方與特殊人群，能充分地發揮標簽價值，滿足更多社會需求，但投入運行與監管的成本較大。如果僅限于超市、便利店的包裝類食品，FOP標簽系統投入的成本相對較少，但產生的作用也有限，因此，在未來健康中國建設時期，如果財政允許，應盡可能擴大FOP標簽系統的應用范圍。