基于現代財政視角下預算公開制度的完善

田頌歌

(蘭州財經大學 甘肅 蘭州 730101)

一、背景介紹

自黨的十八屆三中全會提出“建立現代財政制度”的戰略舉措以來，國家開始深化財稅體制改革、推進現代財政制度建立。在這個大背景下，預算制度作為現代財政制度的重要內容，要公開透明、完善立法、充分發揮中央和地方的積極性，從而提高財政資金的使用效率以及預算管理能力。黨的十九大報告也明確提出，要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。為貫徹十九大精神，我國近年來加強預算法治建設，逐步推進預算公開制度的法治化。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《預算法》的第二次修正，其中的第十四條、第八十九條都明確指出預算要向社會公開；2019 年4月3日，新修訂的《政府信息公開條例》從多面詳細地對政府信息公開做出了規定，加大了公開力度；2020年8月3日，國務院公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》，其中的第六條明確了預算公開的內容。預算公開制度已成為促進國家財政體系現代化發展的重要基礎。

二、現代財政中的預算公開制度

預算制度作為現代財政制度的重要組成部分，是實現法治財政、建設法治國家的重要制度安排。而預算公開不僅是一種制度安排，更是一種基本原則。它要求預算的編制、審批、執行、調整、監督、立法等環節都應該及時、準確、全面地向人大及公眾公開。這表明，預算公開不只是把政府預算收支的內容公開，還要對整個執行過程進行公開。預算的公開透明是現代財政制度的基本特征，它不僅有利于推動預算制度其他方面的改革，也有利于構建透明、公正型政府，進而推動現代財政的高質量發展。

三、我國預算公開制度的現狀與問題

根據國內外權威機構的調查結果顯示，我國目前預算公開程度仍然不夠理想，在具體實踐過程中存在多方面問題。本文主要從中央政府和地方政府兩個層面來分析我國預算公開現狀，進而指出現存問題。

在中央政府層面，主要是基于2019年 IBP 發布的《預算公開指數報告》進行分析。報告指出受調查的 117 個國家中，最高得分的是新西蘭，得分為 87 分(滿分為100分)，而我國得分僅為 19分，遠低于全球平均分45分。這表明，在全球范圍內我國預算公開處于較低水平。但從歷年中國透明度得分情況來看，預算公開透明度從2010年的13分增長到2019年的19分，預算公開工作越來越受到國家政府部門的重視，預算公開水平在也在逐年提高。

在地方政府層面，主要是基于2019年清華大學發布的《中國市級政府財政透明度研究報告》(以下簡稱《透明度研究報告》)，以及中華人民共和國財政部發布的《2018年度地方預決算公開度排行榜》(以下簡稱《公開度排行榜》)來分析。

《透明度研究報告》涵蓋全國所有的市級政府，根據換算為百分制后的結果顯示，2019年北京市和廣州市均為85.87分，并列第一，之后依次是杭州、天津、上海、煙臺、深圳、成都、武漢、寧波?？傮w來看，得分超過60的城市有118個，低于60的城市有111個，財政透明公開的情況優于2018年。根據《公開度排行榜》統計結果顯示，受調查的 36個省(市、區)政府預決算公開度的平均得分為 94.649 分，比 2017 年的92.958分稍有增長。但有16個省(市、區)低于平均分，將近所調查地區數量的一半。由此可以看出，在地方政府層面，預算公開工作雖然在范圍、效果、內容、機制方面都取得了階段性的進展，但預算公開程度仍然不理想。

整體上看，我國預算公開質量在逐年提升，但不可否認的是，目前預算公開水平仍然與國際規定的公開透明標準存在一定距離，實踐中也依然存在多方面問題。主要體現在以下幾方面：

1、預算公開意識不強

雖然絕大部分部門單位都已經做到預算公開，但多數是迫于規定，沒有主動定期公開預算信息的意識。在實踐中存在預算單位相互推卸公開工作、人大和政協不承擔公開責任等現象。另外，對于那些政策文件鼓勵公開的內容，以及公眾關心但沒有強制要公開的內容，各地預算單位沒有引起足夠的重視，存在應付預算公開的現象。

2、預算公開內容不完整

首先，有關預算內容的說明和細化程度不高。預算公開是面向全體社會公眾的，非專業人士可能連預算科目、預算分類等基本常識內容都不清楚，更不要說看懂預算、監督預算了。這種現象的存在會極大阻礙社會公眾監督作用的發揮。其次，一些網站上公布的信息不完整，缺少個別年份，公開的文件存在不清晰和亂碼現象等。最后，預算數據的真實性存疑，實踐中一些部門會有虛列支出、超范圍列支、虛減支出等違規問題，但這些問題是否反映在預算公開內容尚未得知。

3、預算公開時效性不強

一方面，由于預算年度與全國人大、各級人大召開時間不同步，政府預算的通過往往是在預算年度開始的三四個月后，預算執行也相應的延后，這在很大程度上降低了預算信息的價值。另一方面，預算延遲公開的這段期間，預算單位處于無計劃狀態，具體運作過程只有負責部門清楚，降低了預算的透明度。

4、預算公開方式不規范

我國目前預算公開的形式主要以網站為主，比如中央預決算平臺，各級政府官網、財政部門官網等，但公眾卻不清楚如何查詢預算公開信息。這一方面表明了各部門在線下宣傳普及預算方面存在欠缺，另一方面也說明了當前預算公開途徑不規范的問題。另外，省、市、縣三級預算單位公開的文件格式差異較大，解釋說明也沒有統一的標準，不利于進行縱向比較和橫向比較，阻礙了公眾對預算的深入了解。

5、預算公開監督不夠

一方面，目前我國預算監督主要以內部監督為主，其他方式為輔。由于是內部的自我監督，所以監督能力有限，且可能存在“走流程”等形式問題；而社會公眾也由于難以行使在預算監督的權利，導致這一層面的監督作用大大減小。另一方面，我國沒有獨立的機構部門對預算過程進行監督。當前預算監督主體的作用較小，若要推動預算改革發展，國家必須從法律層面上保障預算監督的作用。

6、預算公開參與度不高

根據2019年IBP 發布的《預算公開指數報告》顯示，我國公眾參與情況得分為0(滿分 100)，全球平均分數為14分，明顯低于全球平均水平。而且與其他國家相比存在差距，尤其是與我們的鄰國韓國(得分61)、日本(得分20)相差較大。

我國的公眾參與到預算過程中的機會很少，這主要體現在以下幾個環節：第一，預算編制的環節沒有充分的聽取群眾意見；第二，預算審批環節沒有向公眾公開；第三，預算審計環節由政府掌控，公眾很難參與到其中；第四，社會公眾沒有預算監督意識。公眾對預算的不參與、不監督是造成我國預算公開不足的重要原因之一，因此，必須要解決公眾參與預算積極性低的問題。

四、現代財政中預算公開制度創新的突破口

(一)明確預算公開主體及其責任

現代財政制度要求明確事權，對于預算公開而言，即要明確預算公開的主體及其承擔的責任。新《預算法》第十四條指出，本級政府財政部門應當把預算信息向社會公開，但公開預算信息的部門不應該只有財政部門，凡是財政資金的使用者都應該公開預算信息。其次，《預算法》應該明確其他機關單位作為預算主體，比如人大、法院、檢察院等，并分別對這些主體應該承擔的公開責任進行規定，若有違反必須給予懲罰。只有這樣才能做到預算的全面公開，進而提升財政資金運用的透明度。

(二)完善預算公開內容

實行全口徑預算是建立現代財政制度的基本前提，而全口徑預算要求政府所有收支全部統一管理，因此，必須完善預算公開內容，拓寬預算信息的廣度，對收支科目不斷進行規范、細化。首先，預算主體要做好四本預算所涉及的大量資金全部納入預算管理體系這個工作，不能只是公開某個部分。其次，《預算法》應該增加有關預算超收超支等問題的規定，預算主體應該對這些問題做出明細報告，并予以公開。最后，要對預算收支的科目編制進一步細化，不能只公開到“類”，否則不僅不利于后續的預算監督，也有悖于現代財政對預算公開透明的要求。

(三)加強預算公開時效性

為避免預算空白期，我國可以借鑒外國經驗，在不改變預算編制審批時間的情況下修改預算年度，將其確定為4月1日至次年3月31日。另外，對于預算執行過程中的較大的預算修改、調整事項，預算單位須及時向公眾做出公開，保障公眾對預算調整內容的知情權。

(四)拓寬預算公開途徑

預算工作應該以定期的、有序的、多樣的、易懂的形式對外公開。我國建立的中央預決算平臺雖然便利了公眾的查閱和監督，但對于非專業人員很少會去主動去這個平臺查閱信息，甚至大部分人都不了解這個平臺。預算單位可以通過微博、微信、抖音等其他平臺，用通俗易懂的圖片、視頻、漫畫等形式對預算信息進行解釋講解，讓社會公眾看懂預算。另外，預算單位也可以在線下通過報紙、宣傳欄、定期講座等多種方式進行預算公開宣傳。這不僅有利于提升公眾對預算公開監督的意識，更有利于加強預算公開的監督力度。

(五)加強預算公開的監督

預算編制、審批工作即使做的再好，沒有強有力的監督，很可能導致之前所做的工作流于形式。保障預算公開必須要求各級監督主體高效行使預算監督權。首先，人民代表大會作為我國核心的權力機關，必須強有力地發揮其監督作用，不能僅停留在表面工作，要對預算公開進行實質性監督。這可以從以下幾方面改進：第一，提高人大代表專業化水平，進而提高預算監督質量；第二，優化人大否決權，拋棄“一刀切”的表決方式；第三，人大要嚴格落實預算質詢，把預算質詢當作自己身為代表的職責。

其次，提高審計機構的獨立性，我國目前的審計監督實質是預算主體上下級間的監督，即使出現問題也會很容易的在內部解決掉，對預算的約束力并不是很強。因此，為保障審計機構的監督作用，要改變目前的審計模式，使預算審計不受審批的約束。

最后，健全預算主體內部預算公開監督制度，可以通過完善細化信息公開考核制度和追責制度，進而加強內部的監督。只有嚴格的監督才能快速提升預算公開的透明度，推進現代財政的構建進程。

(六)提高公眾預算參與度

公眾參與到預算活動是預算公開的內在要求，這對于完善預算公開制度與提高預算透明度至關重要。因此，公眾必須改變對預算公開旁觀者的態度，提高監督預算的意識，積極行使預算監督權，主動的參與到預算監督中。另一方面，政府及其相關機構要引導公眾參與預算，可以通過線上線下相結合的方式做好宣傳普及預算的工作，讓更多的人了解預算，看懂預算，參與預算。這樣不僅可以進一步發揮社會公眾對預算公開的監督作用，還充分體現了現代財政制度的民主化。

(七)建立預算公開專項法律法規

現代財政要求對財政體系完善立法，但我國目前還沒有一部有關預算公開的法律，因此建立一套保障預算公開的法律制度顯得十分必要。這部保障預算公開的法律首先應該對上述六個方面進行清晰明確的規定，將其提升到更高的法律層面，這樣才能在有法可依、有法保障的前提下提升預算公開的質量，有力地推動預算制度的改革，進而完善現代財政的法治體系。

五、結語

目前我國預算公開已經進入了一個規范化、法治化階段，它的完善有助于加快現代財政制度的構建。另外，預算信息的公開是公眾了解政府工作的一個窗口，它的公開透明體現了現代財政民主化的特點。因此，預算公開必須要提高質量，不能讓預算公開工作流于形式，失去意義。當然，預算公開制度的完善不僅要靠國家政策的宏觀支持，還需要社會公眾等多方面的共同配合，預算公開制度的完善必須落實到實際操作中。