科學立法原則及在少數民族特色村寨保護與發展立法中的實現

杜承秀 黃晨東

(廣東海洋大學 廣東 湛江 524000)

一、科學立法及其緣由分析

(一)“科學立法”原則闡釋

根據《立法法》關于“科學立法”的法律界定，結合地方立法的具體實踐，筆者認為地方立法中的“科學立法”原則可以從三個方面進行闡釋：第一，地方立法應當遵循社會發展的客觀規律；第二，地方立法應當科學合理地配置權利與義務、權力與責任；第三地方立法應當接受并經得起實踐的經驗。只有同時作到這三方面的地方立法才是“科學立法”，“科學立法”活動結果產生的法才是“良法”，才可以為地方“善治”提供法治基礎和前提。

(二)“科學立法”確立的緣由

1.“科學立法”是由法的本質和特征決定的。法的本質和特征是“法”之為“法”的基本屬性和外在表現。關于法的本質與特征，馬克思主義法學是達成共識的。馬克思主義經典作家關于法的本質有深刻的論述，馬克思在對黑格爾的法哲學進行批判性研究的過程中曾深刻地指出：“法的關系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發展來理解，相反，它們根源于物質的生活關系”。[1](P32)馬克思和恩克斯在《共產黨宣言》中明確指出：“你們的觀念本身是資產階級的生產關系和所有制關系的產物，正像你們的法不過是被尊奉為法律的你們這個階級的意志一樣，而這種意志的內容是由你們這個階級的物質生活條件來決定的?！盵2](P289)從法的本質上論，法根源于經濟基礎，法的內容是客觀的，只有科學立法，將客觀物質生活的要求表達為法或者記載為法，這樣產生的法才契合法的本質，否則不然，只能是主觀任性而無不具有任何生命力。法的特征是法本質的外在表現，是法這一社會規范與其它非“法”的社會規范相比較最明顯的不同。作為社會規范之一的法律規范，有學者認為其與風俗習慣、思想道德、宗教倫理等其它非法律規范社會規范的最明顯區別之處在于，“法律規范以主體的權利(權力)和義務(職責)為行為模式，以違背或者符合行為模式的責任為法律后果，以明確地引導、規約法律關系主體的行為，使之符合社會發展的要求”。[3]因此，法律規范只有科學合理地規定法律關系主體的的權利(權力)、義務(職責)、責任，只有具有明確、具體，針對性、可執行性等特點才契合法律規范的特征，而要作到科學合理地規定法律關系主體的的權利(權力)、義務(職責)、責任，作到具有明確、具體，針對性、可執行性，只有科學立法才行。

2.“科學立法”是由立法活動的目的和宗旨決定的?！读⒎ǚā窡o疑是規范和引導立法行為的法，其最基本、最直接功能和目的是服務于“法律規范”的創制。法律規范作為社會規范之一，其創制的目的在于實施，如果法律規范對主體的權利和義務規定不清或者模棱兩可，那么，法律關系主體就不知道如何行為，法律規范對主體的行為的引導、制約作用就無以實現；同樣，既有的需要法律調整的社會關系是法律規范引導、制約的對象，法律規范不可能超出現實的社會關系而對不存在的行為或者虛無、臆想的社會關系進行立法調整，因此，立法只有從實際出發，實事求是，才可能真正達到立法的社會效果，也只有秉承“科學立法”原則創制出的規范才可能是法律規范。另外，立法只有從實際出發，尊重和吻合社會規律，同時適應社會發展的趨勢，也才有在實踐中得以貫徹與落實的可能，否則不然已經制定好卻不切合實際情況的“法”只能是一紙空文，無法達到立法的目的和宗旨。我國歷史上有的立法因無法落地而被“束之高閣”，究其原因很重要的一點就是立法者“閉門造車”，所立之法根本不吻合現實情況?？傊?，立法活動的目的和宗旨的實現訴求立法要遵循“科學立法”原則。

二、科學立法在少數民族特色村寨保護與發展法創制中實現的基礎

在少數民族特色村寨保護與發展立法中也必須踐行“科學立法”，確保所制定的少數民族特色村寨保護與發展法是科學的，要想使“科學立法”在少數民族特色村寨保護與發展法創制中得以實現，首先必須做到的以實踐為基礎。

科學是指：“運用范疇、定理、定律等思維形式反映現實世界各種現象的本質和規律的知識體系，科學來源于社會實踐，服務于社會實踐?！盵5](P91)正因為科學源自于實踐，以實踐為基礎，因此，“科學性原則”也被稱為“從實際出發，實事求是的原則”。馬克思在論及立法活動的實質時曾明確指出：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中。如果一個立法者想用自己的臆想來代替實務的本質，那么我們應該責備他極端的任性?！盵6](P183)總之，少數民族特色村寨保護與發展法的創制絕對不可以脫離少數民族特色村寨保護與發展的實踐，應該將實踐中行之有效的保護方法、策略、技術以及保護機制、程序和相關主體間的關系通過立法固定化，稱為權威的法律，進一步引導和規約相關主體的行為，并在實踐中接受經驗，對其中不妥的規定進行完善，其中錯誤的規定進行廢止或者修改，只有這樣，所創制的少數民族特色村寨保護與發展法才科學。筆者認為，立法者應該對以下幾方面的實踐進行認真梳理：

1.少數民族特色村寨保護與發展的實踐為基礎。少數民族特色村寨保護與發展的歷史久遠于少數民族特色村寨保護與發展立法的歷史，換句話說早在立法保護與發展少數民族特色村寨之前，對少數民族特色村寨保護與發展的實踐早已進行，甚至邏輯上說人們還沒有保護與發展少數民族特色村寨的意識，業已進行了對少數民族特色村寨的保護與發展。少數民族特色村寨是少數民族村民居住和活動的場所，它們都有著悠久的歷史沉淀，均有著鮮明的少數民族特色，是少數民族特色、優秀文化的載體。居住于此村寨居民無疑一定愛護、保護他們的特色村寨，防止其被自然侵蝕抑或是人、畜破壞。在長期的保護實踐中積累了大量的保護與發展特色村寨的實踐經驗，也有這難得的教訓，對這些經驗的總結，并使之上升到立法中來，無疑可以保障少數民族特色村寨保護與發展法的科學性。

2.少數民族特色村寨保護與發展立法的經驗。目前國家層面的少數民族特色村寨保護與發展法尚沒有制定，但是地方性的少數民族特色村寨保護與發展法已經出現，據統計，貴州黔東南、廣西三江、廣西融水和湖南通道等四地已經頒行了本地的少數民族特色村寨保護與發展法。據筆者實地調研發現這四個地方在我國也是少數民族特色村寨保護與發展工作做得比較好的地方，其中立法保護這種做法功不可沒。在創制少數民族特色村寨保護與發展法時，應該對目前地方制定、實施少數民族特色村寨保護與發展地方立法的經驗和教訓進行認真總結，確保所立之法更科學完善。

3.國際社會和域外國家和地區的實踐及相關立法經驗。20世紀70年代以來，文化遺產的立法保護與發展問題逐漸引起了相關國際組織的高度關注，它們紛紛展開了大量的調查研究、進行了多輪討論，在此基礎上頒行了不少示范性立法。比如，聯合國教科文組織頒行的《世界文化和自然遺產保護公約》、世界貿易組織頒行的《與貿易有關的知識產權協議》等等。域外國家和地區，在對本國文化遺產保護與發展方面作了大量有益的探索，保護進行立法和采取具體措施，比如，菲律賓1997年頒行的《原住民權利法案》，巴拿馬2000年頒行的《關于保護和捍衛原住民的文化特性和傳統知識的集體權利特別知識產權制度的法律及相關措施》等等。筆者認為對國際社會和域外國家和地區的實踐及相關立法經驗進行總結，對其中契合我國實際和少數民族特色村寨具體情況的保護做法和立法進行借鑒，一定會提高我國少數民族特色村寨保護與發展法的立法質量。

三、科學立法在少數民族特色村寨保護與發展法創制中實現的關鍵

尊重少數民族特色村寨的民間規范是科學立法在少數民族特色村寨保護與發展法創制中實現的關鍵。

少數民族地區的民間規范亦即梁治平先生筆下的民間法，他認為：“民間法主要指這樣一種知識傳統，它生于民間，出于習慣乃由鄉民長期生活、勞作、交往和利益沖突中顯現，因而具有自發性和豐富的地方色彩，它可以是家族的，也可以是民族的，可能形諸文字，也可能口耳相傳；它們或是認為創造的，或是自然生成，相沿成習；或是有明確的規則，或者更多地表現為富有彈性的規范，其實施可能由特定的一些人負責，也可能依靠公眾輿論和某種微妙的心理機制”，[7](P362)少數民族特色村寨在長期的歷史發展演進過程中形成了不少的民間風俗、特色習慣，有的已經為本村寨的鄉規民約所吸收而成為鄉規民約的組成因子。少數民族特色村寨的民間規范作為一種在村寨生態夏自發形成的、因襲相沿的規范體系，在村寨治理中發揮著重要作用，很多時候會起到國家法所起不到的、意想不到的作用和效果。立法中吸收不違背現代法治精神的少數民族地區的民間規范，將有利于立法落地，深入少數民族民眾的人心。另外，少數民族特色村寨的民間規范中不少是相關村寨保護與發展的規范，這些規范具有典型的技術性。筆者在三江侗族特色村寨實地調研時了解到程陽八寨、林溪鎮冠洞村冠大屯等特色村寨的民間規范中有不少是關于村寨防火、救火和村寨維修保養方面的規定，有的規定十分具體、明確，另外，還有不少關乎村寨橋梁、道路等的傳統做法和用料習慣以及建筑儀式、落成慶典等方面的民間規范。毫無疑問，這些民間規范是特色村寨保護與發展實踐經驗的總結，是樸素而科學的，在少數民族特色村寨保護與發展法創制的時候應該對相關的民間規范進行認真梳理，將其中關于少數民族特色村寨保護與發展的民間規范上升為立法。

四、科學立法在少數民族特色村寨保護與發展法創制中實現內容與程序方面的訴求

(一)“科學立法”原則在少數民族特色村寨保護與發展法內容方面的要求

1.立法要從具體少數民族特色村寨的寨情出發，立符合寨情之法。正如周旺生教授所指出：“國情決定立法，立法必須符合國情”。[8](P194)少數民族特色村寨保護與發展法創制無疑應該從具體少數民族特色村寨的寨情出發。這里的寨情是指特定的某一具體少數民族特色村寨特定時期的基本情況，包括該村寨的歷史文化傳統、民族風俗習慣、自然地理環境、經濟社會發展狀況等等。立法如果不符合寨情，則所立之法必將沒有實際意義。

2.立法配置各種資源和權利(權力)時，要掌握好原則性規定和具體規定的尺度，防止因資源配置和權利(權力)配置不科學而導致所立之法無法實施或所立之法淪為“惡法”。首先，要科學合理地配置公民、法人和其他組織的權利與義務。要特別注意把握好公民權利義務的廣泛性、統一性、平等性和現實性。重點要防止只課以公民、法人和其他組織義務而不賦予其權利，或者只片面追求權利而忽視其應當履行的義務。其次，要科學合理地配置國家機關的職權和職責，依法明確厘定相關國家機關在少數民族特色村寨保護與發展中的權力，作到權力依法、周延、邊界清晰。正如學者所謂：“現代法治建設的重點是依法治權，確保公權力依法運行在制度的籠子里”，[9]因此，在相關國家機關權責明確和邊界里定的基礎上，還要針對每一個國家機關的權力。在立法上規定其職責，做到職責與權力相匹配、職責與權力相伴隨，做到用權必受監督、濫權必擔責任。在少數民族特色村寨保護與發展法立法時一定防止有權無責、權大于責或者有責無權、責大于權的不匹配現象發生。做到“既要確權又要立責；既要賦予行政機關必要的權力和手段，又要加大監督力度、明晰法定責任，避免逐利避險、爭權推責、攬功諉過。同時，要最大限度地維護人民的利益，要讓人民充分享受到立法所帶來的紅利、法治紅利”。[10]

3.法律規范在表述和規定上要具有針對性和可執行性，要做到明確、具體。杜絕在規范中出現含義不清、界定不明的法律條文，避免出現空洞無物的法律條文。為此，立法主體在立法的各個環節都要高度負責，切實把好法律的“出廠關” 在充分作好立法、立法評估、立法聽證、立法論證、立法調研、立法協商等多個方面工作的基礎上，運用法治思維，科學預測某一具體少數民族特色村寨的經濟、社會、生態發展趨勢和方向，制定立得住、行得通、易理解、真管用且無歧義、符合上位法且與相關法完美協調的少數民族特色村寨保護與發展法。

4.注意適時立法、切合實際、吻合現狀的立法與適度超前的立法規定相結合起來，在對某一具體少數民族特色村寨經濟、社會、生態發展科學預測的基礎上，將立法的原則性與靈活性結合起來，將立法的穩定性欲應變性結合起來，確保少數民族特色村寨保護與發展法與村寨經濟、社會、生態發展同步。

(二)“科學立法”原則在少數民族特色村寨保護與發展法立法程序方面的要求

“科學立法”原則在少數民族特色村寨保護與發展法立法程序方面的要求就是保障立法程序公正、公開、理性。我國《立法法》關于立法程序是有明確規定的。針對行政法規、規章和地方性法規制定的程序，我國也已頒行相應的制定條例，也確立了公正、公開、理性的立法程序。筆者認為少數民族特色村寨保護與發展法的制定必須遵循立法程序的現行立法規定，在程序上下足功夫，絕對不要壓縮、顛倒法定的立法程序。立法程序相對于立法內容而言是法內容生產的過程，只有嚴格地遵循法定的立法程序，才可以確保生產的產品是合格的。另外，值得提及的是，近年來，我國不少地方立法機關在地方立法實踐中大膽探索、開拓創新，創造出不少確保地方立法科學化的立法程序，有的程序性做法已經上升為立法，比如，委托第三方起草法律法規草案的程序、立法機關和社會公眾溝通與立法協商程序、立法主體表決前評估程序等等。筆者認為，對實踐中探索出且經檢驗行之有效的立法程序可以引進到少數民族特色村寨保護與發展法的創造過程中，確保少數民族特色村寨保護與發展法的創制過程是公開、公正、理性的，經由公正、公開、理性的立法程序實現少數民族特色村寨保護與發展法科學。