超越決策系統失靈：突發公共衛生事件防控中的價值堅守和科學精神

〔摘要〕2019年12月初，湖北省武漢市爆發新型冠狀病毒感染的肺炎疫情。2020年1月20日，肺炎疫情防控納入黨中央、國務院議程，中國開始了全面的抗疫戰爭。從公共管理的視角看，我們關注的核心問題是為什么“可防可控”的疫情失去“窗口期”變得形勢復雜嚴峻。為此，本文基于西蒙的決策理論，提出了一個解釋框架，認為中國應對突發公共衛生事件的“決策系統失靈”導致了疫情防控失去最佳“窗口期”，這一決策系統是由個人決策、地方政府決策和國務院職能性部門決策等五層次決策構成。中國要讓突發公共衛生事件在早期能夠得到有效控制，就需要在各層次決策系統中對其價值前提和事實基礎進行更新，讓人民的生命權和理性成為決策的前提，讓專業人士擁有更優先的決策權，讓地方政府擁有更優先的決策權，國家職能性部門要為專業和地方決策提供支撐。

〔關鍵詞〕決策系統;治理體系;突發公共衛生事件;新冠肺炎疫情

〔中圖分類號〕D632.5 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）02-0021-09

2020年1月30日，世界衛生組織總干事譚德塞在日內瓦舉行新聞發布會，指出新型冠狀病毒感染的肺炎疫情已構成國際關注的突發公共衛生事件。這意味著，2019年12月發生于湖北武漢的新冠肺炎疫情已經演變成為全球性公共衛生事件，它必將對中國的經濟、社會、外交、國際貿易等產生廣泛而深遠的影響。

當前，為了應對新冠肺炎疫情，中國啟動了最高級別的響應，習近平總書記親自指揮、親自部署，先后兩次召開中央政治局常務會議，防控疫情成為當前中國的頭等大事?？焖侔l展的中國社會被按下“暫?！辨I，可以預期疫情防控沒有取得壓倒性勝利時，中國社會很難恢復到正常的生產生活秩序。因此，與疫情抗爭，我們必須分秒必爭，盡可能挽救人民群眾的生命，為中國社會良性運行和發展創造基礎。隨著中央高層的再研究、再部署、再動員，中國各級政府正在按照“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”的指導精神，全力開展疫情防控阻擊戰。

在進行疫情防控的同時，社會各階層的人們都在對新冠肺炎疫情進行反思，并希望提出有針對性的對策。盡管每一個人掌握的信息有限，可能存在認知局限和“盲人摸象”。不過，每一個人的努力仍然很重要，這些不同信息之間匯聚、從信息到證據、從證據到結論、從結論到辯論等不同環節和階段的反復，可以讓我們對“疫情防控”這一復雜畫面有更清晰的認知，從而為我們科學決策提供堅實基礎。

對于公共管理和公共政策研究者而言，我們關注的核心問題是為什么“可防可控”的疫情失去“窗口期”變得形勢復雜嚴峻。正是對問題的反思，可以幫助我們完善現有的體制機制，也可以避免以后悲劇的再次發生。對這一問題的回答，可以有很多角度。這里，我們將從人類決策視角出發，討論個人決策是如何在復雜的組織和規則約束之下導致了疫情防控失去最佳機會，而有效疫情防控體系的建構需要協調不同層次的決策主體，形成共同應對疫情的合力。為了以后避免類似事件的發生，中國需要對公共衛生治理的決策系統進行重新改造，建構公平、高效和可持續的公共衛生治理體系。

一、人類決策的基石：價值前提和事實基礎

人是決策的動物，每時每刻都在進行決策。人是社會性的動物，一個人的決策會影響其他人，這是謝林所謂的“微觀動機與宏觀行為”〔1〕。最極端的情況之下，一個人錯誤的決策可能會對社會產生毀滅性影響，這是所謂的“蝴蝶效應”。疫情蔓延擴散也是如此，一個人決定吃野味，導致感染病毒，這種病毒傳播給更多的人，最終導致了全球性公共衛生事件。因此，人類社會面臨的最大難題是“個體理性與集體理性”之間的沖突，也就是所謂的“集體行動困境”“公地悲劇”等社會困境〔2〕。

為此，一個社會的有效運行，必須對決策權力有效分配，有一些決策權配置給個人和組織，有一些決策權配置給公共部門。當個人、組織和公共部門的決策權力配置較好，每一個個體的決策，每一個組織的決策，以及決策與決策之間良性互動，通常會形成公共的善，這也是社會和國家繁榮的基礎。很多政治學家和經濟學家都在探索國家和社會中決策權力配置的邏輯，以尋找繁榮與穩定的密碼。例如，諾斯等學者在《暴力與社會秩序》一書中，就提出了政治經濟決策權力配置的理想藍圖，即開放進入的政治和經濟秩序〔3〕。到目前為此，人類應該找到了私人物品配置的邏輯，市場經濟成為一種決策權配置方式，市場秩序是一種配置個人、組織和公共部門決策權力之后形成的合力，它可以解決商品的供給與需求。

于是，私人決策、公共決策和私人決策與公共決策之間協調決策成為人類面臨的三大決策難題。私人決策是指哪些領域和問題是由私人來決定，例如一個人可以在市場中決定購買什么樣的口罩。當然，由于現代社會是一個組織化社會，這使得很多私人決策是在組織情景中展開，如企業的生產行為、醫院中的救治行為。公共決策是哪些領域和問題由公共部門來決定，例如，新冠肺炎疫情是否認定為人傳人的傳染病，這是公共決策的問題。私人決策與公共決策之間協調決策涉及哪些問題應該由私人決策，哪些問題應該由公共決策的決策，例如，職業認證以前是政府認定和公共決策，隨后可能由私人來完成，成為私人決策的一部分。人類福祉和國家繁榮都與高質量的私人決策和公共決策聯系在一起，最為重要的是私人愿意參與公共事務，這本身應該成為私人決策的一部分。

那么，如何實現高質量決策？這是人類永恒的話題，也是社會科學的根本性問題。作為“決策之父”的赫伯特·西蒙（Herbert Alexander Simon，1916-2001），對此進行了探索，他的貢獻是多方面的〔4〕。對于我們解釋、分析、診斷和規范疫情防控而言，至少有三個結論是重要的分析起點。

西蒙研究的第一個結論是，人類決策的基石是由兩個部分構成，即價值判斷和事實分析，人類根據價值前提，依據事實分析進行決策。后面，盡管西蒙提出了目標選擇、問題再現、方案選擇、滿意決策等決策過程，但是這些決策過程討論的核心問題仍然是人類決策中面臨的事實和價值難題。以疫情識別、判斷和防控為例，人類無時無刻不會受到這兩個因素的影響。

西蒙研究的第二個結論是，人類決策遵循有限理性邏輯，即人類在進行決策時，只會搜索少數方案，滿意就停止決策。有限理性既是由于人類自身的信息處理、認知和計算能力決定的，也是由于人類對于環境信息不成比例分配決策的。正是因為有限理性，這使得人們根據信息進行判斷時，不可能全面、科學和完整。因此，區分“謠言”與“真實意見表達”有時候是很模糊的，我們需要謹慎對待處罰“謠言”。

西蒙研究的第三個結論是，利他主義可以使得群體在自然選擇中勝出，即哪一個社會的利他主義越多，哪一個社會越可能繁榮與穩定。西蒙的這一個研究常常會被忽略，他根據演化生物學中對于群體繁衍的定義，推出利他主義會使得一個群體在與另一個群體的競爭中勝出。事實上，對利他主義的關注與他對組織影響中忠誠和認同的關注是一脈相承的。以疫情防控為例，一個社會是否會有更多的人將群體利益放在個人利益之上，這直接決定了我們戰勝疫情的速度和代價。

二、決策系統失靈：新冠肺炎疫情的蔓延擴散的解釋性框架

2020年1月29日，中共中央政治局常委、國務院總理、中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組組長李克強主持召開領導小組會議，指出：“當前疫情防控正在全面推進，防控力度持續加大，但疫情仍處于擴散階段，局部地區有迅速上升趨勢，形勢復雜嚴峻?！边@一判斷與當前疫情數據是一致的，截至2月6日24時，31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和新疆生產建設兵團累計報告確診病例31161例，累計治愈出院1540例，現有確診病例28985例（其中重癥病例4821例），累計死亡病例636例，現有疑似病例26359例。累計追蹤到密切接觸者314028人，尚在醫學觀察的密切接觸者186045人。

在全民抗擊新型肺炎疫情的同時，人們都在反思：為什么“可防可控”的疫情失去“窗口期”變得形勢復雜嚴峻？針對新型肺炎疫情，我們看到了幾組矛盾的事實：

一方面，2019年12月1日發現了第一例病例，另一方面，湖北省于2019年12月22日才正式全面啟動新冠肺炎疫情防控。

一方面，到目前為止，中國科學家已經在Lancet、新英格蘭雜志等高水平期刊發表10多篇論文，另一方面，科學研究轉化為實際疫情防控效果不明顯。

一方面，從地方政府到專業部門，都感覺自己在應對疫情防控方面沒有責任，都在為自身行為辯護，另一方面，大眾確實感受到政府的失職造成了目前疫情防控形勢，似乎所有部門都沒有責任，結果造成了一個較大失誤。

簡而言之，在疫情防控中，由于科學與實踐脫節、政府部門與專業部門不協調、地方政府與中央部門的不協調，使得我們錯失了疫情防控最佳“時間窗口”，帶來了人民的生命和財產損失，不僅給疫情中心湖北省和武漢市造成了不可估量的影響，還對整個中國經濟社會產生了負面影響，造成了目前形勢嚴峻復雜的被動局面。

為什么會這樣？從決策理論的視角看，新冠肺炎疫情需要經過一道道決策關口，任何一道決策關口都有可能阻止疫情的蔓延，但是疫情卻順利通過了各道關口，直接造成了較為嚴重的影響。從另一方面看，這也是典型的復雜系統涌現秩序現象，不同主體都在按照自身邏輯行事，都只考慮自身的“利益”，結果給民眾和社會帶來了災害性風險和結果。究其原因，每一個決策主體在進行決策時，都失去了價值關懷和堅守，缺乏利他主義精神，對事實進行“選擇性”描述和分析，給其他決策者傳遞“偏差性”信息，最終導致整個決策系統的“潰敗”和“失靈”。

1.第一道防線：吃野味者的決策邏輯

根據當前的研究，新冠肺炎疫情可能是由動物傳染給人，隨后人傳染人，再次從社區到地方，從地方到國家，從國家到全球。因此，產生和阻斷疫情的第一道防線是由個人建立的，個人是否能夠拒絕野味，是能否阻斷病毒在動物與人之間傳播的關鍵。事實上，2003年的SARS也是病毒由動物傳染給人，這與人吃野味的習慣分不開。

人為什么會作出吃野味的決策？這既受到他們的價值觀影響，也與他們對吃野味的后果分析有關。吃野味有時候會受到傳統觀念影響，認為野味會有營養，野味與美味聯系在一起，野味是重要的藥材，對人有延年益壽的作用等。再加上人的好奇心，這使得野味對于很多人有吸引力。一旦市場為這種需求提供供給，在缺乏監管的情況之下，無論是吃野味，還是出售野味都不會付出太多代價，這會使得吃野味成為一種“時髦”。吃野味既會對生物多樣性產生嚴重影響，還會傳播病毒，最終導致疫情爆發。

因此，要讓個人自覺選擇拒絕野味，注重公共衛生和個人健康，這成為疫情防控的第一道防線。很顯然，武漢市在這一道防線上失敗，是疫情爆發的導火索。事實上，武漢市在首次發現新冠肺炎疫情之后，發現這些病例都暴露于武漢華南海鮮批發市場，而該市場是在發現新冠肺炎一個月后才正式關閉的。

2.第二道防線：醫生的決策邏輯

當第一道防線失敗時，病毒會從動物傳染給個人，并且很可能發生人傳染人的現象。在這個過程中，醫生會發揮著非常重要的“看門人”角色。一般而言，當人生病時，會去醫院治療。在醫院救治時，對于是否是由于病毒引起，以及病毒是否會傳染，這些都是未知的，都需要進行臨床研究和流行病分析。因此，醫生的決策在疫情防控中發揮著重要作用，他們是否科學收集信息，并且及時作出判斷，直接關系對事情的定性。對于事實要素而言，醫生有比較優勢，對于價值要素，這涉及醫生自身的選擇和判斷，但是外界的環境會對醫生決策產生影響。

從現在的回溯性分析看，武漢的醫生在12月已經感受到新冠肺炎可能是一種傳染病，需要慎重對待。這里有幾個來源：

一個是新華社2020年1月31日對武漢金銀潭醫院院長張定宇的采訪，從上面信息看，2019年12月29日，武漢市華南海鮮市場首批7名不明肺炎患者轉入位于武漢三環外的金銀潭醫院，第二天他緊急布置騰退病房，抽調更多醫療力量，新開兩個病區，轉入80多名病人;

另一個是2020年1月1日，武漢市公安機關發布信息，8名散布“謠言者”被依法訓誡，事后看這8名所謂的“網民”是醫生，他們通過這三個微信群“造謠傳謠”：武漢大學臨床醫學04級群、武漢協和醫院紅會神經內科群、腫瘤中心群。從處理的醫生李文亮口述看，他于2019年12月30日在同學群中根據拿到的一個病例，發布“確診了7例SARS”，隨后兩天后就被武漢市公安機關處罰，并且上了新聞聯播。

從這些信息看，醫生已經通過臨床的直覺和經驗感受到“傳染病”的可能，盡管對其病理、來源、傳播途徑并不清晰。遺憾的是，醫生的直覺不僅沒有得到支持和重視，反而還使得其他在一線的醫生不再敢發布任何與之相關的信息。根據中國新聞周刊的報道，武漢協和醫院的醫生林羽回憶說，“疫情剛開始的時候，武漢市的策略都是‘冷處理。他所在的醫院就通知，在沒有單位授權的時候，不允許私自在公眾平臺談論病情，不允許私自接受媒體采訪，不僅僅是臨床系統，包括院感、CDC那邊消息管控更嚴重，‘整個就不讓說?！辈蛔屷t生說話，當醫生認識到說真話的代價很高時，這時就會選擇“沉默”，這意味著醫生對抗疫情的防線潰敗。

3.第三道防線：武漢市委和市政府的決策邏輯

當醫生被禁止表達觀點時，阻止疫情傳播就會進入第三道防線，那就是地方政府的決策行為。對于新冠肺炎疫情防控而言，武漢市委和市政府的決策至關重要，尤其是其主要領導在決策中所依據的事實和價值，都會對其決策行為產生影響。針對地方政府的決策行為，有學者提出了“弱政府行為”的假設來分析武漢市委和市政府的行為選擇邏輯。我們認為，仍然需要從決策的兩個最重要的因素來對其決策行為進行分析，并探討地方政府為什么沒有守住疫情防控的第三道防線。

對于武漢市委和市政府的決策而言，其所依據的事實性信息主要是由武漢市衛健委提供。武漢市衛健委作為專業性部門，它在對事實進行分析，以及決策建議方面發揮重要作用，其提供的信息直接關系到武漢市委和市政府的決策選擇?？赡苁菫榱嘶貞W上的“確診了7例SARS”的“謠言”，武漢市衛健委于2019年12月31日首次發布了肺炎病例的通報，并且提出“到目前為止調查未發現明顯人傳人現象，未發現醫務人員感染”。事實上，當武漢市衛健委發布這一公告時，就預示著地方政府會采取“內緊外松”的處理策略。這意味著，2019年12月底是武漢市委市政府應對新冠肺炎疫情的一個“窗口期”，事后看，武漢市錯過了最佳防控時期。

應該說武漢市與國家之間也保持了密切的聯系，其中最典型的是2019年12月31日國家衛健委委派專家組抵達武漢指導疫情處置。調查結果顯示：“調查未發現明顯人傳人現象，未發現醫務人員感染?！边@一結果對于地方政府行為產生了較大影響。不過，隨著疫情的發展和研究展開，更多的信息進入決策者視野。2020年1月9日，武漢病毒性肺炎病原檢測結果初步評估專家組確定，病原體為新型冠狀病毒。隨后，2020年1月14日，世界衛生組織正式將引發此輪肺炎的病毒命名為2019新型冠狀病毒（2019-nCoV）。事實上，2020年1月10日左右為武漢市應對疫情的第二個窗口期。

為什么武漢市委、市政府一再錯過疫情防控最佳時機？對此，武漢市市長周先旺在接受央視采訪時，將這一原因歸為《傳染病防治法》，他認為：“前面這個披露的不及時，這一點大家要理解，因為它是傳染病，傳染病有傳染病防治法，它必須依法披露，作為地方政府，我獲得這個信息以后，授權以后，我才能披露，所以這一點在當時很多不理解?！笔聦嵣?，這一解釋是牽強的，最根本的原因可能還是兩個方面的原因：第一，在價值觀上，沒有將人民群眾的生命放在最優先的序列，沒有踐行“以人民為中心”;第二，在形勢研判和應對預案上，沒有進行科學合理的規劃，使得工作被動。

事實上，在最高層采取行動之前，武漢市有一系列的大事。2020年1月6日至11日為武漢的兩會時間，2020年1月11日至2020年1月17日為湖北兩會時間，2020年1月18日武漢百步亭社區舉行有4萬多個家庭參加的“萬家宴”，2020年1月21日湖北舉行春節團拜會。這意味著，在2019年12月底的“時間窗口”期，武漢需要召開“兩會”，在2020年1月10號左右的“時間窗口期”，湖北省要召開“兩會”，“兩會”順利召開是決策者考慮的重點，這直接決定了其行為選擇，并不是所謂的“弱政府行為”邏輯。

無論是專業性部門的武漢衛健委，還是作為地方政府的武漢市委市政府，在面臨疫情防控中，既沒有認識到疫情防控的嚴重性，又沒有將人民的生命價值作為最重要的考慮序列，這使得疫情失去了第三道防線。

4.第四道防線：湖北省委和省政府的決策邏輯

理論上說，湖北省委和省政府作為武漢市委和市政府的上級部門，同樣應該有機會來糾正武漢市委和市政府的決策行為，從而避免疫情的蔓延。湖北省委和省政府作出決策的依據，主要有三個方面的來源：一是武漢市委市政政府提供的信息，二是湖北省衛健委提供的信息，三是國家衛健委提供的信息。

事實上，一旦武漢市的疫情具有傳染性，它最直接的影響是對湖北省其他地市。從事后看，由于武漢市是湖北省的省會城市，其他地市確實受到了武漢市影響，隨后出現很多確診病例，并且導致了隨后“封省”的后果。

目前，有關湖北省委和省政府決策過程的信息較少，主要的事件和信息就是2020年1月11日至2020年1月17日為湖北兩會時間和2020年1月21日湖北舉行春節團拜會。事實上，2020年1月20日，國務院召開常務會議，提出加強新型冠狀病毒肺炎疫情管理，這是納入國家議程的標志。通過這兩件事情看，尤其是2020年1月21日的春節團拜會的舉行看，湖北省委省政府一直沒有將疫情防控納入最高議程，沒有及時統籌和謀劃整個省的防治策略，這也使得后續各省的防控處于被動狀態。簡而言之，湖北省委、省政府由于對信息研判失誤，以及價值序列設定偏差，既導致了多次錯過疫情防控時機，又沒有為應對疫情防控做好充分準備，這使得整個湖北省疫情形勢嚴峻。

5.第五道防線：中國疾控中心和國家衛健委的決策邏輯

上面的四道防線屬于地方政府序列，最后一道防線是國務院組成部門，也就是所謂的“條條”部門，它們代表國務院行使某一方面職能。國家衛健委行使公共衛生方面職能，它在疫情防控方面負有主要責任，尤其是傳染病等級認定、病毒治療、全國防控等方面發揮作用。中國疾控中心則是國家衛健委的事業單位，它在流行病疾病預防控制、突發公共衛生事件應急等提供技術支撐和咨詢建議。因此，中國疾控中心和國家衛健委在疫情的形勢研判方面，具有專業化能力和重要決策權。事實上，武漢市市長在討論疫情應對時，也討論了信息權發布問題，這涉及中央與地方權力配置問題。

對于中國疾控中心而言，當前討論的一個核心困惑是為什么中國發表了那么多高質量論文，但是中國在應對疫情方面卻如此被動。圍繞著這一困惑，其爭論的焦點是中國疾控中心是否很早就得出了人傳人的結論，以及為什么結論沒有及時轉化為政策建議。其中，爭論最大的論文是2020年1月29日發表于《新英格蘭醫學雜志》的《新型冠狀病毒感染的肺炎在中國武漢的初期傳播動力學》一文。為此，中國疾控中心還專門進行了回應，指出該論文是回溯性研究。這些爭議，從決策的視角看，就是中國疾控中心和科學家是否應該將科學研究放在首位，還是應該將疫情防控放在重要位置？

從理想狀態來說，科學家應該能夠將兩者兼顧，既能夠發表高水平論文，又能夠將研究成果轉化為實際的疫情應對策略。應該說，與2003年SARS相比，我們在科學研究水平方面有很大進步，在很短時間能夠在頂尖雜志發表十多篇論文，但是從目前應對看，好像并不理想。這意味著，中國疾控中心在決策時，除了考慮科學的嚴謹性，更應該考慮人類生命和安全等基本價值，只有同時擁有對人類的關懷和科學的精神，才能夠將科學研究與決策服務有機結合。事實上，中國疾控中心的專家已經意識到這一點，只是他們認為這應該是政府的職責，而不是他們的職責。例如，中國疾控中心流行病學首席科學家曾光在接受環球時報總編輯胡錫進采訪時表示，公共衛生人員的決策考慮的就是科學性的問題，是一個科學的視角，但政府官員考慮問題并不單純是科學的視角，這只是他們決策依據的一部分，“他要考慮政治視角，考慮維穩的問題，他要考慮經濟的問題，他要考慮春節老百姓的天倫之樂，滿意不滿意的問題。我們說的話往往只是他們決策中采納的一部分”。

應該說，流行病學首席科學家曾光已經觸及問題的本質，但是他忽略了這些不同要素的考慮，不僅應該是政府官員考慮的，作為科學家也應該考慮。正是這種決策的“偏見”，很有可能導致了中國疾控中心副主任馮子健接受新京報記者專訪時表示，他們早期已經有“人傳人”的看法，但受當時條件限制，謹慎作出“未發現明顯人傳人現象”“不能排除有限人傳人的可能”等結論?？梢韵胂?，如果科學家有對人類的大愛，有一個如果發生“人傳人”會導致什么樣的后果的情景預測，或許科學中“保守”“謹慎”的結論會轉化為“積極”與“主動”的行動。

盡管中國疾控中心在公共衛生方面具有專業性優勢，真正起決定作用的還是國家衛健委。但是，國家衛健委的決策卻依賴科學家的專業判斷，這使得科學性證據在決策中具有較高權重，而證據主要是由中國疾控中心和相關專家來提供?？陀^上說，國家衛健委對于武漢新型冠狀病毒肺炎疫情是比較重視的。根據國家衛健委的官方信息，在湖北省武漢市發生不明原因肺炎疫情后，立即派出國家工作組和專家組趕赴武漢，按照屬地管理原則，與湖北省、武漢市共同研究落實疫情防控措施。與此同時，2020年1月1日，國家衛健委成立由馬曉偉主任為組長的疫情應對處置領導小組，會商分析疫情發展變化，研究部署防控策略措施，及時指導、支持湖北省和武漢市開展病例救治、疫情防控和應急處置等工作。它兩次派出高級別專家組，并且國家衛健委主任也親自到武漢調研。

很遺憾的是，國家衛健委早期的啟動，并沒有轉化為湖北省和武漢市的決策行為，并且延誤了疫情防控的最佳時期。這意味著，國家衛健委作為中國主管公共衛生的行政部門，沒有能夠及時啟動疫情應急響應程序，沒有讓湖北省和武漢市采取有效措施應對危機，最終使得疫情從地區性擴散為全國性和全球性，對中國經濟社會產生了不可估量的影響。這里需要反思的是：中國公共衛生治理體系中，如何在政府內部部門之間，尤其是條塊之間進行有效協調，處理好屬地管理和專業化管理之間關系，如何讓條塊能夠在疫情防控中發揮更大作用。

6.為什么防線會潰??？

上述五道防線的潰敗，使得疫情防控的小問題變成大問題，最后納入了國家最高議程，成為中國當前應對的頭等大事。我們可以預期，中國一定會成功應對新型冠狀病毒肺炎疫情，成功地恢復到正常生產生活秩序之中。只是，我們為此付出的代價太大。設想一下，如果上面的某一道防線能夠發揮較好的作用，很有可能我們就會付出較少的代價。對此，北大一院呼吸科主任王廣發在治愈后，接受采訪時再次討論“可防可控”時，也表達了類似的觀點。

根據上面的決策理論，病毒能夠通過一道又一道防線如入無人之境，究其原因是價值迷失和科學缺失。價值迷失使得每一個人或每一部門在作出決策時，都在考慮自身利益和部門利益，沒有“利他主義”精神，這使得每一個人或每一部門在作出決策時，都似乎在做出“正確”的決策，而當這些決策“合成”和“聚合”時，卻導致了重大失誤和系統性風險。當然，在這些防線中，有一些人員或部門或者作出了“預警”，但是被更大力量或勢力所改變，使得正常軌道被偏離。公共衛生是人命關天的大事，只有對人類的愛，對生命價值的重視，才能夠超越“發表論文”“組織慣例”“權力訴求”等功利性價值，從而實現對人民生命價值的維護。

除了價值迷失之外，科學缺失也是重要因素。這包含兩個方面的內容，它既是科學本身的缺位，又是科學在政府決策中話語權的低下?？茖W本身的缺位，使得從事科學研究的病理學家沒有進行獨立判斷，不僅不能夠作出客觀、中立和有價值的決策與判斷，而且自身還受到權力影響，依據權力的需求來給出決定，將非常嚴重的信息發布轉化成為“修辭術”和“文字游戲”，從而誤導了公眾，這本身也是一個所謂“自我保護”的過程。一群最聰明的人員，違背了科學精神，以文字游戲來規避責任和自我保護，缺乏了學者和科學家的良知。與此同時，科學缺失也是科學家在決策中地位和角色的缺位，科學話語在政府決策中沒有很高的話語權。本來疫情防控是非常專業性的科學問題，但是科學問題卻是因為政治邏輯而被“捂住蓋子”希望內部消化。事實上，中國決策的最高層最后對局面的扭轉，也是借助科學家的意見和建議。李克強總理在2020年1月20日召開針對疫情防控的國務院常務會議時，就專門邀請了鐘南山和李蘭娟兩位專家參加，聽取他們的意見和建議。

三、超越決策系統失靈：中國公共衛生決策體制的未來之路

對于公共管理和公共政策學科而言，我們除了需要解釋問題之外，還需要尋找問題的解決方案。中國如何避免新冠肺炎疫情類似事情的再發生？這意味著，中國需要重建公共衛生決策體制，讓多層次、多部門和跨央地的決策系統成為疫情防控的堅強防線，使得決策系統與公共衛生事件本身的屬性相符合。由于具體設計需要對不同決策部門的權限進行梳理，并且進行理性研究，這里我們可以從設計原則的角度出發，為中國公共衛生決策體制的未來改革提供一些可以遵循的原則。

第一個原則，應該是價值和理性的重構，讓決策系統有價值堅守和科學精神。公共衛生事件最大的特征是不確定性、復雜性和危害影響深遠性，疫情防控是典型的公共衛生事件，病毒來源、傳播性和傷害的不確定性使得人類每一次面對疫情都是一次嚴峻的挑戰。公共衛生事件的這些特征，使得我們針對公共衛生的治理和危機應對需要改變傳統的決策前提，對整個決策系統的價值前提和事實基礎進行重構。在價值前提方面，公共衛生決策系統應該將人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，在出現疫情時，這一價值應該高于經濟發展價值等其他價值安排。而生命安全和身體健康的價值目標實現需要理性和科學精神來保障，這使得整個決策過程應該建立在堅實的事實和證據基礎之上，讓經驗、數據、實驗和研究為科學決策服務。而一旦當科學決策面臨不確定性時，應該重新將價值序列引入，這使得即便科學決策中存在不確定性，也應該按照可能發生的情景來進行應對。簡而言之，公共衛生決策系統應該將生命權、健康權放在第一位，更加積極、主動和快速應對公共衛生風險對人類社會可能的挑戰。

第二個原則，應該是專業人才決策優先權的配置，提升決策系統的科學水平。由于公共衛生決策系統涉及復雜的公共衛生決策難題，這使得如何在決策權力中配置政治和行政官僚及專業人才的決策權重成為一個重要議題。一般而言，政治和行政官僚應該在公共衛生決策中的價值性前提和重要性序列擁有優先權，專業人才在事實決策方面擁有優先權，而理想的狀態是三類人才有機配合。在實際決策中，在價值目標達成共識的前提之下，應該將更多決策權配置給專業人才，由他們決定是否啟動應急預案，以及實施什么類型的隔離和采取何種程度的措施。只有這樣，專業人才的知識才可能在公共衛生治理和危機應對中得到最大程度利用，從而也使得公共衛生決策系統的科學性水平得到提升。

第三個原則，應該是地方部門和政府應該給予決策優先權的配置，提升決策系統的快速應變能力。公共衛生事件的發生地點是從個別地方出發，很有可能發展成為社區性、地方性、全國性甚至全球性的公共衛生事件。要避免公共衛生事件從社區性和地方性上升到全國性和全球性，就需要有一套快速的反應機制，能夠及時使得公共衛生事件在小尺度和小范圍內解決，避免擴散性和危害性。要做到這一點，就需要給予地方政府在公共衛生決策系統中優先權，讓他們能夠第一時間做出決策。當然，地方政府決策優先權的配置也是以專業人才決策權優先配置為基礎，地方政府在做出決策時，也需要依靠專業人才做出專業判斷。

第四項原則，是國家職能部門支持體系的發揮，為專業人才和地方政府決策提供基礎。公共衛生治理具有全國性甚至全球性公共物品的特征，這使得國家職能部門需要進行一些基礎性、長期性和持續性研究，既需要儲備公共衛生的基礎性知識，又需要為專業人才決策和地方政府決策提供支撐。此外，還需要對系統、地方的公共衛生決策進行協調和整合，避免社區性的公共衛生事件發展成為全國性公共衛生事件。為此，國家職能部門需要在公共衛生決策系統治理中找好定位，承擔其職責，在專業化和分散性決策的前提之下，進行系統性和整合性決策，為整個國家的公共衛生決策提供專業判斷和做出專業決策。

第五項原則，是不同決策主體之間有效協同和合作，形成公共衛生決策的合力。不同的地方可能面臨著不同的公共衛生事件，這些地方性知識會形成各個地方在應對不同公共衛生決策時的“專業性”和“優勢”。為此，中國公共衛生決策系統整體水平的提升，需要不同決策主體之間協調、配合和合作。例如，一個省的公共衛生事件發生之后，就需要向鄰近省提供公共衛生預警，避免公共衛生事件的擴散效應。與此同時，國家也需要在全國層面作出預警。此外，一個省在應對公共衛生事件時，也需要其他省和國家職能部門的支持和配合，通過合作治理來共同應對不確定性和復雜性的公共衛生事件。在不同決策主體之間協同和合作中，信息分享是非常重要的，信息是決策的前提和合作的基礎。

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【責任編輯：朱鳳霞】