河南脫貧攻堅研究報告

摘 要：2019年，河南脫貧攻堅揚長避短、持續平穩推進，為確保2020年河南脫貧致富奔小康目標如期實現打下了良好的基礎。脫貧攻堅成果鞏固和發展，是全面建成小康社會的基本要求，是鄉村振興發展的根本前提。

關鍵詞：脫貧攻堅;小康社會;鄉村振興

2018年，河南貧困地區農民人均可支配收入增速高于全省農村平均水平1.6個百分點。2019年，是河南脫貧致富奔小康的關鍵之年，當年6月底，全省實現121.7萬農村貧困人口脫貧、2502個貧困村退出，退出的39個貧困縣如期脫貧摘帽。貧困地區民生水平不斷提升，貧困人口獲得感和幸福感不斷提高。

一、河南省脫貧攻堅戰取得決定性進展

貫徹習近平總書記關于扶貧工作的重要論述和落實《河南省打贏脫貧攻堅戰三年行動計劃》，堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，圍繞實現65萬農村貧困人口脫貧、1000個貧困村退出、剩余14個國定貧困縣摘帽、“十三五”規劃的易地扶貧搬遷貧困人口全部搬遷入住。截至2019年6月底，河南一手抓剩余減貧任務攻堅、一手抓鞏固脫貧成果防止返貧，推動脫貧攻堅工作向縱深發展、向高質量邁進。

（一）組織領導進一步加強

把脫貧攻堅作為重大政治任務和第一民生工程，夯實攻堅責任，為打好脫貧攻堅戰提供堅強政治保證和組織保證。把習近平扶貧論述、中央和河南省委脫貧攻堅決策部署作為各級黨委（黨組）中心組學習的重要內容，深化思想認識，強化理論武裝，提高政治站位。堅持黨政一把手負總責、親自抓，層層簽訂脫貧攻堅年度責任書，建立重大專項工作指揮部，實施領導負責分管領域脫貧攻堅工作和分包貧困村制度、部門同責與第一書記和派出單位同責的“捆綁追責”機制、領導聯縣掛鄉包村到戶制度，壓實落細攻堅責任。圍繞“解決‘兩不愁三保障突出問題”“提升脫貧質量、鞏固脫貧成果”“完善產業扶貧模式、提升產業帶貧成效”等主題，集中開展了脫貧攻堅大調研活動，總結推廣好的做法，研究解決難點問題，制定創新權責利聯結機制等多個具體實施方案，強化脫貧攻堅政策支撐。

（二）基層基礎進一步夯實

堅持精準方略，強化黨建引領，加強駐村管理，筑牢精準扶貧、精準脫貧根基。圍繞應納盡納，開展貧困人口動態管理。做好精準識別退出工作。濮陽市對貧困人口全面普查，對發現的問題建立整改臺賬，簽訂承諾書限時銷號;南陽市以澄清夯實7類基礎工作。39項基礎底子為著眼點，對識別對象全域化排查、對貧困戶退出全環節復核、對行業政策全覆蓋落實，確保識別退出精準度。抓黨建促脫貧攻堅。開封市在重樹“四面紅旗”中突出“脫貧攻堅紅旗”創建，將其納入村“兩委”班子年度績效。加強干部駐村幫扶工作。鄭州市實施第一書記激勵政策，239名一線扶貧干部得到重用或受到市級以上表彰，70名不能勝任的駐村干部被調整重派。

（三）重點攻堅進一步強化

聚焦重點地區、重點人群，實施政策傾斜，集中力量重點攻堅。聚焦深度貧困縣村攻堅，洛陽市投入各類財政扶貧資金2.45億元支持深度貧困縣嵩縣發展，投入4.45億元實施深度貧困村整體提升工程，實行市級領導分包深度貧困村和城市區對口幫扶嵩縣及有深度貧困村的貧困縣制度;濮陽市、三門峽市、南陽市針對轄區內深度貧困縣，引導各類資源要素傾斜，集中優勢兵力打殲滅戰。聚焦特殊貧困群體攻堅，三門峽市探索“死錢變活錢、輸血變造血、保底變保富”的“三變”機制，對深貧人員分類型分地點進行集中供養、救治和分散托養，已在16個鄉鎮開展試點;周口市積極推進太康集中供養、親情贍養、社會托養、居村聯養、鄰里助養“五養模式”，保障特困群體老有所依、老有所養、老有所醫、老有所居;洛陽市建成116個貧困重度失能殘疾人集中托養中心，實現有貧困人口的鄉鎮全覆蓋。

（四）整體水平進一步提升

堅持問題導向、質量導向，補短板、強弱項，提升脫貧攻堅工作整體水平。抓好問題整改，對中央巡視、國務院扶貧開發領導小組年度考核和年中督查、河南省委扶貧領域專項巡視等發現問題的整改，統籌推進。安陽市堅持個性問題重點整改、共性問題全面整改，逐項驗收銷號，并著眼長遠抓好機制體制完善，確保問題不反彈;駐馬店市對7個縣的41個鄉鎮開展脫貧攻堅專項巡察，以問題整改促工作落實、促質量提升。嚴格督查巡查，商丘市建立以暗訪為主的市、縣、鄉三級督查機制，對督查暗訪反饋的問題整改跟蹤問效，確保整改落實到位;漯河市把督查成效由原來的與縣區脫貧成效掛鉤，轉變為以發現問題多少、解決問題的質量來評定，提高督查實效。加強作風建設，洛陽市以“一轉三推進”為抓手，市縣四大班子領導帶頭，市、縣、鄉、村四級聯動，開展脫貧攻堅大走訪活動，推進了脫貧攻堅各項政策措施落地見效;平頂山市對“虛、浮、假”抓典型大會曝光、典型人大會作檢討、典型事大會通報，召開市級干部作風整頓大會7次，扶貧領域通報批評33人;開封市開展市級領導脫貧攻堅“大走訪、大調研、大提升”活動，深入縣（區）實地督導指導脫貧攻堅工作;許昌市把作風建設納入日常監督的常規內容，組織開展扶貧領域以案促改和形式主義、官僚主義集中整治，12次組織集中學習扶貧領域違法違紀典型案例，形成嚴管嚴查高壓態勢。開展全員培訓，漯河市加強對各級扶貧干部、貧困村創業致富帶頭人全面輪訓;新鄉市對510名脫貧攻堅業務標兵進行重點培訓，努力打造一支講政治、敢擔當、懂扶貧、會幫扶的扶貧隊伍。

二、河南脫貧攻堅面臨的突出問題與挑戰

2019年，河南脫貧攻堅整體進展順利，態勢良好，也面臨不少困境和挑戰。

（一）脫貧攻堅難度越來越大

經過多年來的努力，容易脫貧的縣、鄉、村人口已經脫貧，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。特別是4個深度貧困縣、614個深度貧困村和占比37.6%的貧困老年人、占比78.9%的因病因殘貧困人口。

（二）不平衡問題更加突出

貧困人口在非貧困縣、非貧困村的占比越來越大。2019年上半年，全省分布在非貧困縣的貧困人口達到40.22%，分布在非貧困村的貧困人口達到73%。一些非貧困村的基礎設施建設和公共服務水平，已明顯落后于貧困村。近年來，全省貧困村和非貧困村的貧困人口占比變化較大，不平衡問題日益突出。另外，全省各地市扶貧資金項目進展也不平衡。截至2019年5月底，50%的省轄市財政扶貧項目開工竣工率超過90%，個別省轄市項目開工竣工率不到60%。部分省轄市財政扶貧資金撥付率超過50%，最高的已經達70%，個別省轄市資金撥付率低于30%，最低的還不到20%。各地的行業扶貧項目實施進度，也存在不平衡問題，扶貧資金、項目管理不夠嚴格和規范。

（三）鞏固脫貧成果任務更加艱巨

新一輪建檔立卡以來，全省脫貧人口將近600萬，脫貧村超過8000個，脫貧縣達39個，鞏固脫貧成果、有效防止返貧任務艱巨。貧困群眾對扶貧工作的關注度越來越高，期望值越來越高，利益訴求越來越多樣化，攀比心理越來越突出。如果引導不好，就會出現“懸崖效應”，陷入“福利陷阱”。2018年，全省新識別貧困人數15142人，返貧人數2000多人。

（四）工作精準度還不夠高

有的地方幫扶責任人“一幫多”，貧困人口技能培訓針對性不強，扶貧公益崗位虛設，“兩不愁三保障”存在薄弱環節，健康扶貧政策“好看不好用”，危房改造面積超標。產業扶貧項目簡單，“一股了之”現象還比較普遍，貧困群眾參與度有待提高。摘帽縣出現松勁懈怠現象。一些貧困縣摘帽后，脫貧攻堅重視程度、工作力度減弱，鞏固脫貧成果的措施沒有及時有力跟進，甚至出現脫貧即脫幫扶、脫政策現象。形式主義、官僚主義依然存在。由于政績觀有偏差，一些地方督查多、會議多、問責泛化等問題依然存在。脫貧縣和未脫縣仍然按照一刀切的調度方式、督導方式、監測方式、評估和考核方式，沒有具體問題具體分析。

（五）脫貧攻堅面臨諸多挑戰

2019年，河南脫貧攻堅工作，仍舊有很多挑戰。脫貧攻堅和鄉村振興如何融合發展的挑戰。大部分貧困地區，把大量時間、精力、財物等都投入到脫貧攻堅上，對鄉村發展缺乏短期與長期戰略思考和規劃設計，致使脫貧攻堅和鄉村振興發展相互脫節。防返貧和新增貧困人口統籌幫扶機制的挑戰。脫貧攻堅貧困人口返貧和新增貧困人口兩者之間既相互區別，又有機聯系在一起。但現實中，兩者幫扶資源不平等、不平衡等現象依然存在，幫扶資源不能有效整合，配置效率分散，相對效率低下。兜底路徑單一、負擔過重、不可持續的挑戰。當前兜底絕大部分是政策性的，缺乏產業兜底、集體兜底、社會兜底和行業兜底。形成多渠道、多層次、多方式的兜底合作共建機制仍舊困難重重。財政扶貧和金融扶貧如何有效結合的挑戰。財政資金雖然直接扶貧效果明顯，但會產生負向激勵、精英俘獲、支出結構不合理等問題，影響扶貧效果;金融扶貧雖然能幫助有能力的貧困主體獲得持續發展能力，但也面臨貧困目標偏離、還款率低、資金使用效率低、家中家庭債務負擔等問題。所以把兩者有機結合起來，是解決貧困戶現實脫貧和未來致富奔小康的核心要素。返鄉創業人員等新型農民與新型經營主體和小農經濟如何有效融合的挑戰。返鄉務工、大學畢業生、復員軍人等新型農民和企業下鄉、資本下鄉等新型經營主體面對小農經濟的現狀，仍舊不能有效整合土地、勞動力、資金、技術、信息等要素，雙方仍舊不能成為利益關聯體，仍舊缺乏合作共建共享共管信用治理體系。貧困治理的政府與貧困戶如何配合治理的挑戰。在貧困治理方面仍舊存在干部干、群眾看，上面熱、下面冷的現象，政府貧困治理存在一刀切，貧困戶存在等靠要;政府熱衷于打造試點、盆景模式，貧困戶不愿意脫貧，爭當貧困戶。

三、河南脫貧攻堅發展基本態勢與政策建議

2020年是河南脫貧攻堅收官之年，也是兩個一百年奮斗目標實現的關鍵之年。2020年，河南將保持平穩的脫貧態勢，面對機遇，立足實際，實現全面脫貧和小康社會建設，融入全面鄉村振興建設的發展潮流之中。

（一）基本態勢分析

隨著時代發展和中央對河南發展定位，2020年河南脫貧攻堅將呈現轉型、融合、創新、開放等新的基本發展態勢?！皟刹怀钊Ｕ稀睕_刺清零發展態勢，“兩不愁三保障”是貧困人口脫貧的基本要求和核心指標，是全面小康社會建設的基本標準，是全面鄉村振興發展建設的前提條件。集體經濟加速發展態勢，集體經濟是基層黨組織的執政基礎，是鄉村產業振興發展的經濟基礎，是鄉村治理有效的民意基礎，是鄉風文明和生態宜居的組織基礎。為此，黨和政府將會加大集體經濟發展支持力度，農民將會積極參與集體經濟建設。村黨支部將全面領導鄉村振興，成為鄉村發展核心動力。中央實行村黨支部書記和村委會主任一肩挑，鼓勵兼職村集體經濟組織負責人的政策將會極大激勵和吸引優秀人才流入鄉村，將會有更多引導政策支持村黨支部書記成為鄉村社會經濟能人、政治強人、社會名人，要健全法制保障村黨支部書記的治理權威，并規避治理一言堂、家長制。脫貧攻堅和鄉村振興發展將會有效銜接。全面脫貧的基礎將成為鄉村振興發展的動力，鄉村振興的發展路徑、任務指標將會陸續具體化，政策支持方向將會更明確、更清晰、力度更大，特別是新土地管理法的實施將會直接給河南帶來2萬億元以上和間接效益6萬億元以上的政策紅利，激勵著農民積極參與美麗河南建設。鄉村振興戰略和一帶一路戰略將會有新的發展。相對河南農力、農技、農資、農機、農品等農業資源過剩、農產品和工業產品過剩、商業資本過剩等現實，鼓勵河南農業、河南農民、河南產品走出去已成為未來發展的必然趨勢之一，特別是面向與河南發展互補的中亞、非洲、美洲，河南具有絕對的比較優勢，融入一帶一路發展，將會加速河南鄉村振興發展。鄉村治理支持力和內生動力將會不斷融合。經受脫貧攻堅戰的洗禮，鄉村干部和農民綜合素質會繼續提升，新型農民和新型農業經營主體將會不斷壯大，鄉村治理不斷注入新生力量，內生發展動力不斷增大。新型城鎮化和逆城鎮化發展將會不斷加速城鄉融合發展，以城鎮為主的消費市場與以鄉村為主的生產市場將會不斷有效對接，城鄉社會信用體系建設會日益重要，將會成為城鄉融合發展核心融合路徑。

（二）相關政策建議

圍繞“脫貧攻堅奔小康、全面鄉村振興”的發展目標，完善黨在農村的領導地位，培育和壯大集體經濟，激發村民內生發展動力，構建美麗河南建設的發展體系。

1.高質量完成減貧任務。緊緊圍繞確?，F行標準下農村貧困人口全部脫貧、確保貧困縣全部摘帽的“兩個確?！笨偣ツ繕?。完成年度減貧任務。聚焦年度減貧任務，一方面層層分解落實到縣、到鄉、到村、到戶，另一方面抓細抓實相關部門承擔的工作任務，確保全省、各市縣、各有關部門的年度目標任務都高質量完成。攻克堅中之堅。對深度貧困縣村，在扶貧工作重心、政策支持重心、社會幫扶重心上進一步聚焦，在產業扶貧、基礎設施建設、公共服務提升、集體經濟發展上進一步聚力，確保深度貧困縣摘帽任務如期完成、深度貧困村面貌全面改善。對特殊貧困群體，進行重點關注、重點支持，實施動態管理，加強政策供給，確保這些無業可扶、無業可就、無力脫貧的貧困群眾不掉隊。實現脫貧摘帽縣剩余貧困人口減貧。組織已脫貧摘帽縣對剩余貧困人口進行摸底核查，逐戶核準致貧原因，分類施策、精準幫扶，如期高質量脫貧。

2.解決“兩不愁三保障”核心問題。按照中央統一部署，全面排查解決影響貧困人口“兩不愁三保障”實現的突出問題。堅持現行標準。指導各地堅守現行扶貧標準不偏離，做到目標不變，解決絕對貧困問題。開展全面排查。對所有農戶“兩不愁三保障”實現情況進行逐戶逐人逐項核查，全面摸清底數，找準存在問題。補齊短板弱項。對照排查出來的問題，建立工作清單，細化幫扶措施，實行對賬銷號，確保貧困家庭都能吃上放心水，不因貧失學輟學，基本醫療需求得到有效保障，危房改造實現清零。

3.促進貧困群眾持續穩定增收。抓好產業扶貧。把產業發展作為脫貧攻堅的第一要務，加大財政資金投入，金融資金助力，發展一批符合當地實際、適應市場需求、具有發展潛力的產業扶貧項目，保證每個貧困戶至少有兩個長短結合的增收項目;打造一批產業扶貧基地、發展一批帶貧龍頭企業、培育一批農民專業合作社、規范一批扶貧車間、壯大一批村級集體經濟，拓寬貧困群眾增收渠道;探索創新群眾參與度高、受益穩定的產業扶貧模式，完善貧困群眾與帶貧載體的利益聯結機制，讓貧困融入產業鏈條，實現穩定增收、長期收益。抓好就業創業扶貧。把促進就業創業作為貧困群眾穩定增收的重要途徑，加強貧困勞動力技能培訓，對貧困勞動力集中開展就業創業行動，為貧困勞動力送政策、送技能、送崗位、送服務，實現有就業能力和就業愿望的貧困勞動力全部就業;大力支持農民工等返鄉下鄉創業，加快貧困村創業致富帶頭人培育，通過創業帶動貧困勞動力就業。

4.鞏固脫貧成果有效防止返貧。保持脫貧攻堅工作的穩定性、連續性，切實做到“四個不摘”。摘帽不摘責任。貧困縣摘帽后，不能撤攤子、甩包袱、歇歇腳，目標不放松、整治問題不手軟、落實責任不松勁、轉變作風不懈怠，工作不斷、機制不亂。摘帽不摘政策。做到資金不減、項目不少、政策不變。持續加大對摘帽縣的投入力度，適應鞏固脫貧成果工作需求。根據脫貧戶生產生活狀況和返貧隱患，有針對性地落實相關扶持政策。摘帽不摘幫扶。貧困縣摘帽后，領導干部聯系幫扶等各類幫扶關系在攻堅期內保持不變。貧困村出列后，原有定點幫扶關系在攻堅期內保持不變，駐村工作隊和第一書記、脫貧責任組不撤離。貧困戶脫貧后，幫扶責任人不能隨意更換。摘帽不摘監管。加強對有脫貧攻堅任務縣（市、區）的監督管理，建立預警機制。對摘帽縣、出列村、脫貧戶定期跟蹤監測、綜合研判，及時發現影響鞏固脫貧成果的傾向性、苗頭性問題，提前做好防范處置。

5.提升脫貧攻堅質量水平。提高扶貧資金使用效益。嚴格扶貧資金項目管理，加強扶貧項目庫建設，堅持做“雪中送炭”的事，不做“錦上添花”的事，讓貧困群眾得到實實在在的好處;規范資金使用程序，嚴控項目建設標準，抓好公告公示制度落實，確保扶貧效益。抓好脫貧攻堅問題整改。持續跟蹤整改情況，推動整改真正見到實效，以整改落實高質量推動脫貧攻堅整體工作高質量。統籌非貧困縣村扶貧工作。對非貧困縣、非貧困村，統籌落實扶貧政策，統籌安排幫扶力量，統籌推進基礎設施建設，統籌督查考核，確保脫貧攻堅工作不留盲區、不留死角。防范化解各類風險。認真分析排查扶貧工作中顯性、隱性、苗頭性的風險點，抓早抓小、消除隱患;開展扶貧信訪問題專項治理，暢通信訪渠道，妥善解決好群眾反映的問題;正確引導輿論輿情，營造良好攻堅氛圍。

6.凝聚脫貧攻堅合力。完善扶貧工作格局。鞏固發展專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，充分調動各方面積極性，共同唱好脫貧攻堅“大合唱”。加大扶貧資金投入。進一步發揮政府投入的主體和主導作用、金融資金的引導和協同作用，建立健全與脫貧攻堅任務相匹配的資金投入機制，足額安排財政專項扶貧資金，加強財政涉農資金統籌整合，擴大金融扶貧資金投放規模，確保脫貧攻堅戰“糧多彈足”。提升社會扶貧水平。支持黨政機關、軍隊、企事業單位、社會組織、民主黨派和愛心人士、志愿者等投入脫貧攻堅戰，推進市縣結對幫扶和校地結對幫扶工作;開展“千企幫千村”精準扶貧行動，培育多元社會扶貧主體，加大扶貧工作宣傳力度，表彰對脫貧攻堅作出突出貢獻的組織和個人，讓積極參與社會扶貧的各類主體政治上有榮譽、事業上有發展、社會上受尊重，營造扶貧濟困人人皆愿為、人人皆可為、人人皆能為的濃厚氛圍。

參考文獻：

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[2]梁信志.關于深化農村金融供給側結構改革的思考——以河南為例[J].農村經濟，2018-5-25.

[3]河南省扶貧辦2018年工作報告，2018-2-26.

本文系河南省軟科學：河南省鄉村治理體系現代化研究成果（編號：192400410255）

（作者系河南省社會科學院博士）