產業規劃的編制方法與突破

陳冠銘　李宏楊

摘要：歸納總結了規劃基本邏輯框架，設計了產業規劃編制的基本邏輯框架和“七步法”，針對現存的問題，集成了一些新工具和特色產業發展思路用于規劃的突破。

Abstract： The basic logical framework of planning was summarized， and the basic logical framework and "seven-step method" of industrial planning were designed. In view of the existing problems， some new tools and special industry development ideas were integrated for planning breakthroughs.

關鍵詞：產業規劃;編制方法;突破;規劃

Key words： industrial planning;compilation method;breakthrough;planning

中圖分類號：F121.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）12-0069-03

0? 引言

產業規劃[1]是指以區域內產業結構調整為主線，以提高產業競爭力為目標，綜合運用各種理論分析工具，充分地分析國際國內及區域經濟發展態勢和現有產業鏈國內外的區域關聯現狀與態勢，對產業發展進行預測，推動資源和要素在不同地域、產業之間進行配置與再配置，對產業結構、發展戰略、產業定位、產業體系、組織形式、產業鏈、空間布局和實施方案等做出近期和中長期科學部署與評估。產業規劃是對一個國家或地區未來產業發展的預見和預想，是政府整合和協調跨行業、跨部門、跨區域的資源，指導產業科學發展、產業結構優化調整升級的重要手段，是開拓未來產業和投資未來的一種戰略。產業規劃包括產業部門規劃，如工業、農業、服務業等規劃，也包括產業空間布局規劃。產業規劃即要貫徹落實總規，又要與城市規劃、功能規劃、部門規劃相互銜接、相互促進和融合?，F有的產業規劃存在一些問題，在方法上需要集成一些新的工具。

1? 規劃基本邏輯框架

1.1 規劃編制的基本要求

規劃編制過程中，思考維度必須要廣，要從政府維度、企業維度、行業維度、社會維度和規劃編制者維度等視角研究并審視規劃。從決策和執行層面而言，頂層、中層和基層所獲得的信息和掌握的資源不可能完全一致，所思考矛盾與問題的重心甚至落腳點也不一定相同，跨層級甚至層級之間的思維方式與工作習慣存在不對稱性。因此在編制規劃過程中要與利益相關者保持緊密的溝通和互動，力促規劃過程也是達成共識過程。

習總書記就十分關注頂層設計與基層探索良性互動，在2014年12月2日深改組第七次會議上強調“要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合”。在2014年9月29日中央深改組第五次會議上，習總書記再次提出“研究、思考、確定全面深化改革的思路和重大舉措，必須進行全面深入的調查研究”。

1.2 規劃的基本思考邏輯

規劃、項目或活動等宏觀工作和微觀工作均需要回答“理念——目標——機制——內容——方法”等五個方面的問題，實質上就是要深入研究并回答“是什么——為什么——怎么樣——怎么辦”的基本問題[2]。

首先，擺在首要的是“理念”，習近平總書記強調發展理念是發展行動的先導，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。其次，要在思想理論指導下，確定“目標”方向，有的放矢。再次，制定可行的“機制”，包括組織領導、政策制度、人員網絡、經費投入、考核評估等，為目標實現提供基本保障。然后，細化具體的任務“內容”，方便關聯方對標實施和考核。最后，“方法”，為達成目標和完成任務內容提供參考的路徑和分析思考工具，提高工作效率。

1.3 規劃的分析框架[3-4]

規劃傾向于方法論，它并非是直線型、藍圖式的，而是一個動態性與時俱進的過程，是政府尋求社會經濟最大化發展的過程，是一種治理方式。

“主體——過程——內容”規劃分析框架（見圖1[4]）指出規劃編制分為戰略準備、戰略博弈和戰略平衡等三個階段，規劃主體、規劃過程和規劃內容在三個階段的重心有所不同，明晰了各個階段的核心機制。

1.4 規劃有兩個基本目的[5]

一者，要表明黨委、政府在產業發展方面的期望和決心，要亮明區域產業發展的思想理念和發展目標，與行業、企業產生共鳴;二者，要制定在一定時期內為促進產業發展，政府將要采取具體的行動計劃方案，包括政策措施、工作措施以及制度保障。（圖1）

產業規劃的內容應充分體現上述兩個基本目標，既要有戰略及思路方面的內容，又要有實施措施、路徑方法方面的內容，并且隨著區域范圍的由大變小，產業規劃中的具體實施措施內容也應更加明確、具體詳細和具有可預見性和操作性。

1.5 規劃指標設置與評估

規劃指標既要符合“上、下、左、右”的實際，又要有所創新突破，即上下衡量和左右環顧，確保上下左右有效關聯與溝通，保證指標的合理性、連貫性、科學性和特色性。

“上”即上一級規劃的指標，遵照上位規劃的約束性?！跋隆币皇潜砻髦笜嗽诮y計上的可得性，設置規定指標和特色指標;二是表明要充分尊重基層的訴求?！白笥摇币皇侵概c其它相關規劃指標的銜接統籌;二是指與周邊地區指標的比較，具有競爭性。同時規劃指標要符合SMARTER原則，擬定規劃指標后，需要及時評估，征求相關部門及專家、公眾意見。

2? 產業規劃編制“七步法”

在規劃思考邏輯和分析框架支撐下，規劃編制有套路可循。規劃成果按邏輯順序要展現：規劃現狀（發展背景和發展基礎）、問題診斷（矛盾透視）、發展趨勢、發展戰略（總體戰略、指導思想、基本原則）、發展目標（總體目標、具體目標及指標體系）、發展路徑（產業定位、產業布局、招商策劃、重點工程、重點項目）和發展保障（制度創新、政策配套、管理服務、績效評估）等七大方面的內容即規劃七步法（見圖2）。

根據七步法，基本可以草擬文本的構架和提綱，以便從全局上對規劃工作進行分工。規劃的每一步都有相關的模型或分析方法幫助編制者分析收集到的材料和數據，讓整個規劃科學可行。

例如：第一步“規劃現狀”中規劃編制依據分析，確定不可為事項和政策導向;第二步“問題診斷”中常用到的標桿分析法，通過對標和案例分析進行差異分析，提出問題;第三步“發展趨勢”中常用定性與定量分析相結合，如基于面板數據進行線性回歸分析;第四步“發展戰略”中能力匹配契合模型（見圖3）[6]，確定戰略及路徑;第五步“發展目標”中AHP模型（層次分析法），通過多目標規劃，幫助鎖定目標;第六步“發展路徑”中PDCA循環和SDCA循環，輔助制定行動方案;第七步“發展保障”中政策分析法，提出制度創新建議等。

3? 產業規劃重在突破

3.1 制度創新推進產業發展

規劃工作的本質是在特定社會條件下，應對當時當地社會需求，做出的一種科學的制度安排[7]。良好的體制機制環境是聚集優質產業要素的前提，因此需要進一步解放思想，以變求進，破除產業發展的制度性障礙。中國40年的改革開放就是制度演進創新的過程。制度創新是由管理制度創新、組織制度創新、產權制度創新和約束制度創新等四方面組成[8]。

通過制度創新推動技術創新，促進科技成果產業化;通過金融、教育、培訓制度創新為新興產業提供資本和人才支持;通過組織、管理制度創新推廣適應新技術、新產業的生產經過方式，發揮新要素的互補、溢出效應[9]。

3.2 基于特色資源打造特色產業[10]

在大數據時代下，信息公開共享是大勢所趨，市場越來越透明，消費者越來越趨向理性，市場競爭會越來越激烈。如何脫穎而出？！深挖特色、做足特色，發展特色產業以及打造特色品牌成為地方政府和行業的重要選項，甚至是首要選擇。自然資源分布差異顯著，但無論我國東西南北中，發達地區或欠發達地區，都有供人類生存、產業發展的基本資源和特色資源。

區域特色資源或傳統資源具有排它性的競爭優勢或先發優勢，可幫助地方實現差異化發展，尤其對經濟欠發達的地區有巨大的開發價值。因此集中力量開發地方特色資源，實現特色資源開發利用的規?；?、產業化，將特色資源做大做精做強，使之成為區域的特色品牌、特有王牌，從而提升區域整體競爭能力，增強區域實施跨越式發展的資本。

3.3 基于傳統產業進行優化和升級[10]

傳統產業對地方而言，就是它已經有了深厚的歷史積淀，有了相對成熟的市場，有了人才、設施以及人文環境的支持，社會經濟發展對其有了一定的依賴。因此傳統產業一般是地方的支柱產業之一。隨著時代發展，傳統產業有可能退出舞臺，正如農林牧漁產業之于深圳。

隨著科技進步、全球產業分工進一步細化，不僅供需結構、供求關系在發生深刻變化，而且人們的工作、生產、生活和學習等方式均在發生變化。因此傳統產業要保持生命力，就需要與時俱進，與時代共振，實施產品創新、服務創新以加快推進傳統產業優化升級，可以與新的產業進行融合，可以升級進化到新的形態，可以融入到新的產業鏈，甚至培育新的產業鏈和產業集群，從而保持其支柱產業地位甚至培育新的經濟增長點。

3.4 挖掘潛在資源打造新興產業[10]

我國區域之間的發展不均衡，區域產業分工相對明晰，因此在現有已開發的資源條件下，部分欠發達區域產業優化升級和培育新興產業面臨巨大阻力。從而也導致欠發達區域在城市間的區域競爭中長期處于被動狀態。

區域發展找準定位十分重要，不僅要充分挖掘傳統產業資源，還要善于“勘探”和開發利用區域內的潛在資源，引領市場需求。城市產業發展甚至要借勢造勢、無中生有，將自身的潛力最大化，把潛在資源做大、做強，為培育新興產業提供強大的生存土壤與發展空間。

參考文獻：

[1]魏彩霞.“輕城”簡陽三岔湖旅游產業規劃研究與設計[D].西南交通大學，2012.

[2]巴索雷.五要素工作法[EB/OL].（2017-01-03）[2017-01-03].新浪博客，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4ef5a9b40102wj7z.html.

[3]張庭偉.規劃理論作為一種制度創新——論規劃理論的多向性和理論發展軌跡的非線性[J].城市規劃，2006（08）：9-18.

[4]霍國慶，顧春光，張古鵬.國家治理體系視野下的政府戰略規劃：一個初步的分析框架[J].中國軟科學，2016（02）：156-168.

[5]王青云.“十二五”城市產業規劃需要創新[N].中國經濟導報，2009-06-09（B01）.

[6]熊勇清，柯靜.新興產業成長階段與市場路徑選擇的匹配契合模型與應用[J].中南大學學報（社會科學版），2016，22（04）：86-94.

[7]張庭偉.規劃理論作為一種制度創新——論規劃理論的多向性和理論發展軌跡的非線性[J].城市規劃，2006（08）：9-18.

[8]李文濤，蘇琳.制度創新理論研究述評[J].經濟縱橫，2001（11）：61-63.

[9]杜傳忠，劉英華.制度創新是產業革命發生發展的關鍵——基于三次產業革命的歷史考察[J].江淮論壇，2016（06）：57-63.

[10]張乃劍.縣域經濟發展規劃和產業化的原則[N].巴中日報，2009-11-17（001）.