廣西農村土地承包經營糾紛仲裁工作的思考

劉小嬌

（廣西民族大學，南寧 530023）

2020年2月26 ，正當新型冠狀病毒肺炎的緊急防控關鍵時期，廣西河池市羅城仫佬族自治縣龍岸鎮群眾在收割甘蔗過程中因土地糾紛引發沖突事件造成3人死亡、5人受傷的悲劇，廣西農村土地承包經營糾紛值得思考。

1 廣西農村土地承包經營糾紛仲裁的現狀

農村土地承包經營糾紛調解仲裁是廣西農村經營工作的主要內容，有利于保持農村土地承包關系穩定、依法保障農民土地承包權益。廣西從2006年作為農業部開展農村土地承包經營糾紛仲裁試點工作，特別是2010年《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布實施以后，廣西農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設快速發展，多年來廣西全區未發生因土地確權與承包經營糾紛引起的重大群體性事件和集體上訪事件。

按照《中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部關于做好整村流轉農戶承包地風險防范工作的通知》精神和要求，廣西今年開展了承包地風險防范專項集中排查。全區農村土地流轉特別是整村整組流轉矛盾糾紛或權屬爭議比徹不高經排查，整村（組）流轉存在矛盾糾紛或權屬爭議有64件，占全區村（組）總數的0.02%、整村（組）流轉總數的7.3%。各地對此大多能及時調處化解，總體風險可控。根據調研數據分析如下：

2016-2019年廣西全區農村土地承包經營糾紛調解仲裁處理及仲裁機構情況表

廣西全區發生農村土地承包經營糾紛數量逐年增加，調處仲裁糾紛數量也增加，糾紛數量與調處仲裁糾紛數量呈相對平衡的增長趨勢。其中，2017年廣西農村土地承包經營糾紛發生量2 902起，相比上一年度劇增，主要是因為全國土地確權全面輔開，農村、農民維權意識提高，導致2017年較2016年增加1 66l起但是2017年仲裁處理結案率達92.97%。

2 廣西農村土地承包經營糾紛仲裁的特色

2.1 結合當前農村土地承包經營權確權工作開展糾紛調解仲裁

2018年底基本完成農村土地確權登記頒證工作后，廣西繼續開展“回頭看”，土地確權頒證率達96.55%；全區98個縣（市、區）的確權數據已通過農業農村部審核，占8.3%。充分發揮調解仲裁作用，堅持調解仲裁先行，對在承包關系調查過程中發現的各種問題和糾紛，及時調處，妥善化解，確保了土地確權工作順利推進。2019年底11個縣（市、區），涉及確權的縣（市、區）11個、鄉（鎮）1 157個、行政村14 423個、村民小組（發包方）244 500個。根據國土“二調”統計，廣西共有耕地面積443萬hm2，其中集體所有的二輪延包新地面積222.6萬hm2，已經完成確權頒證的耕地面積302.2萬hm2。通過今年以來開展土地確權“回頭看”，廣西農村土地確權登記頒證工作質量得到進一步是升，管理進一步規范，證書發放率穩步提高，基本完成“回頭看”工作任務。

2.2 結合農村承包土地經營權流轉開展糾紛調解仲裁

廣西農村承包土地細碎化豐常嚴重，“少、小、散”是基本特征，使得農村上地經營權流轉的成本相對較高，層次也比較低。大部分都是通過口頭約定進行出租和代耕，也沒有簽訂什么合同，這也導致了糾紛比較多。要解決這些糾紛就必須加大調解仲裁力度。目前，廣西絕大部分縣（市、區）成立了農村土地承包仲裁委員會，仲裁員的隊伍不斷擴大，調解仲裁水平不斷提高。同時，廣西己經建立市、縣、鄉、村四級農村土地流轉服務中心332個。結合流轉中心建設強化流轉合同管理，加強糾紛調解服務，引導和規模農村土地經營權有序流轉。

2.3 結合現代特色農業示范區、糖料蔗“雙高”基地等園區建設開展調解

新型農業經營主體成為承包土地流轉主要力量。廣西的專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等新型農業經營主體成為承包土地流轉的主要力量。今年以來，全區農業規模經營主體127 508家，比上年底增長5.81%。其中：農業企業60 029家、農民合作社56 693家、家庭農場10 786家、分別比上年底增長4.85%、5.96%、10.5%。各市縣結合土地股份合作、農業規模經營和土地經營權抵押貸款等，積極進行確權成果轉化應用探索，也取得了較好進展，積累了一定經驗。

2.4 結合農村婦女土地承包經營權益保護開展糾紛調解仲裁

由于種種原因，主要是傳統觀念的影響，農村婦女土地承包權益往往更容易受到侵害。為做好農村婦女土地承包權益維護和糾紛處理問題，廣西農業農村廳與自治區婦聯加強溝通協調，聯合六省，廣東四川貴州湖北湖南印發了《關于在農村土地承包經營權確權登記頒證工作中切實維護農村婦女土地權益的通知》，將婦聯列入土地確權領導機構，明確將婦聯代表納入農村土地承包仲裁委員會，農村婦女土地權益糾紛的調處工作得到了較好推進。

2019年，廣西全面深化農村改革、激發鄉村發展活力，不斷鞏固和完善農村基本經營制度，不斷深化農村土地承包管理與改革工作，取得了良好進展。在全區95個涉農縣均成立農村土地承包經營仲裁委員會，到2020年底土地確權工作基本結束，當地的仲裁委員會還有必要大量存在？同時結合調研廣西農村土地承包經營糾紛發生量與糾紛調處量及仲裁數量比較，仲裁處理數量還是少之又少，既然已經全面建設仲裁機構但是為什么農民沒有選擇到仲裁機構來解決農村土地承包經營糾紛，是否因為仲裁宣傳不夠農民還不知道仲裁這個方式解決糾紛，又或者仲裁機構設立在縣份未能下沉到鄉、屯間，不能進一步真正走進農民的生活，讓農民選擇仲裁來解決農村土地承包經營糾紛問題。雖然廣西農村土地承包經營糾紛仲裁建設工作已基本完成，但仍有一些問題有待解決。如有少量農戶因征地、分戶或并戶、歷史遺留土地糾紛等各種原因未得到解決；農村土地經營權流轉過程中，規范流轉合同簽訂率仍較低，有的甚至沒有簽訂合同只有口頭約定，有的承租方因為經營不普拖欠租金，有的出租農戶反悔終止出租約定，風險防范機制有待進一步完善。

3 廣西農村土地承包經營糾紛仲裁的困境

3.1 仲裁自身缺點與不足。

一是仲裁機構職責職能不清，在政府部門指導而設立，但不能完全依附政府行政部門，包括仲裁機構設置、仲裁員配置、仲裁過程運行等應該去行政化，仲裁經費應該單獨納入財政預算，去行政化才能獨立仲裁、保持仲裁權威性、獨立性、公開公平的斷案。二是職能匹配人員配足，提高業務素質，無論身份如何，只要有相關法律知識或熟悉農村農民實際情況均可但任仲裁委員會。三是仲裁裁決不足的缺陷，仲裁委員會應與當地法院協調辦公，種裁裁決執行遇到困難時由法院作為后盾來托底保證執行。四是有效的監督機制下才能陽光運行，仲裁機構要制定相關監督機制，監督渠道、仲裁員職責、仲裁機構違規違法等監督管理。

3.2 農地仲裁未能成為解決農地糾紛的主力，究其原因為不完善法律法規的所致。

由于土地承包承包經營糾紛面廣，案件類型多、歷史遺留問題多、糾紛成因復雜，如果沒有體系完備的法律法規并且及時修訂更新是難以實現糾紛解決的?！掇r村土地承包經營調解仲裁法》是專門針對農村土地承包經營糾紛仲裁設立的，是一部程序法，國家未及時出臺相關配套實施的實體性法律法規，使得基層難以操作或者操作不當，同時農村土地改革進行中，國家出臺很多土地相關政策，政策的落實需要法律明文規定，繼續修改物權法、土地管理法、調解仲裁法等相關法律，而且各種法律之間相互引證形成一個相互協調的法律體系。同時農時農民對農地仲裁的知曉度很低，筆者建議可以依托基層黨組織，讓政策、法律、法規下基層，做到讓仲裁進尋常百姓家。

3.3 仲裁實踐中很難推進問題，進一步改善仲裁與其他糾紛解決方式的銜接。

根據前面分析仲裁與其他糾紛解決方式相比優勢突出。我們仲裁員在實踐工作中，先導向性指導當事人優先選擇調解，省時省力，程序簡單；如果未能調解順勢進入仲裁，在裁決過程邀請法院工作人員參與裁決及法律法規研究，如果仲裁成功后，法院知情可以幫助執行，如果未能仲裁成功，順勢進入訴訟階段，之前仲裁中法院參與過程，案件訴訟也清楚案情，三種方式環環相扣，構成一個完善的流程體系，更好的為廣大人民群眾服務，為民解憂，真正解決農村農民之間的糾紛。

4 廣西農村土地承包經營仲裁的對策建議

4.1 理清職能職責，構建高素質專業化隊伍

2019-2020年廣西機構改革之年，在這輪機構改革中要找準定位，職能劃分要精準，機構改革前農經站為農業農村的直屬參照公務員法管理的事業單位，承擔行政執法職能，負責農村土地承包經營糾紛仲裁業務事項。改革中自治區層面能否與全區各市縣做到統一上下對應，機構設置、機構名稱、機構職能等統一，上下對應，職能匹配，方便業務開展，整齊規劃統一步調。

在人員配備方面，人力資源整合?？h級仲裁人員盡可能由當地編制部門定編定崗，做好“三定”，落實人員負責仲裁事務。鄉鎮仲裁人員目前可能無法定編定崗，將鄉鎮司法所、鄉鎮法院、鄉鎮婦委會、鄉鎮農業服務中心、農機站、計生辦、財政所、農經服務站等七所八站聯合，融合鄉鎮人民調解委員與鄉鎮仲裁委員會的職能，人員共同服務兩個機構，業務融合、人員調配使用。村屯一級充分發揮村委員會力量、基層黨組織力量，村長、村支書等關鍵人員充當調解員，或者在本村屯中比較有威望的族長、知識淵博的學者作為鄉村屯調解主力。農業農村主管部門在仲裁員培訓中，有重點的計劃培訓鄉村調解員，豐富業務知識固定仲裁流程及仲裁原則、仲裁員職責等仲裁隊伍建設質量。利用司法所、鄉村法庭、法院等場所綜合利用為仲裁場所。

在提升業務素質，加大對基層仲裁人員的培訓力度，可在培訓中增設仲裁模擬庭來呈現仲裁的全過程，培訓結束后通過測試的學員可以發結業證?？煞癯雠_仲裁員資格考試，取得執業資格的人員才能從事仲裁委員工作，提高準入條件，提升仲裁員執業資格和職業素質。素質建設是一項長期工程，根據形勢發展需要，每年從高校招錄選調生或通過公務員考試錄用法律專業工作人員充實到一線，提高仲裁隊伍的整體素質，更好地適應新時期辦案需求。

4.2 落實部門聯動，完善種裁機構的運行機制

一是落實部門聯動協商機制。黨委、政府要下文明確落實縣仲裁部門聯動協商規定，明確哪些部門的聯動，如何協商等細則。建議從省級政府層面先落實，省內各市縣參照省級模式推廣應用，模式結合實際落實部門聯動協商機制。，明確責任人，保證部門絕對聯動，特別是法院部門的聯動，法律指導和執行支持。對于案情復雜、涉及當事人多、運行法律知識面廣等仲裁難案、疑案，務必與法院聯動協商解決。裁決生效后，仲裁的執行需要法院的鼎力支持，執行難中尋求司法救濟。二是搭建案件仲裁會商制度。能夠在仲裁流程中有需要的仲裁案件中曾加仲裁會商環節，受理的仲裁案件疑點多、難度大、問題突出的、涉及法律法規多等問題，在仲裁中增加仲裁會商，由當地公安部門、法院等相關部門參與仲裁會商，共同研判案件的難題，在仲裁裁決中達成共同的意見，保障仲裁裁決的全面性、正確性、不偏離法律制度、不偏離事實根據，能讓當事人信服。側面維護仲裁裁決的權威性，公平性、公正性，避免案情突發事件，給公安部門、法院部門緩沖案情事件。三是強化仲裁的裁決效力。聯動部門要支持仲裁的裁決，在案件裁決后如果當事人去訴訟的，法院工作人員應該盡量勸說當事人服從仲裁裁決，從法律層面上說明裁決的合理合規性，甚至有時可以勸說訴訟的結果會一致性，盡可能勸說當事人信服仲裁，節約司法資源，維持仲裁裁決。在裁決裁決生效后聯動部門要積極配合裁決的執行，對于執行難的，公安、法院執行局積極維護裁決的執行，保障裁決的順利執行。

4.3 構建機構網絡，完善解快短平快效應

構建和完善各級農村土地承包經營糾紛調解中裁機構，是社會治安綜合治理考研重要指標之一，也是我區調解仲裁工作的一個短板，各地要充分發揮農村土地承包經營糾紛仲裁工作職能，因勢利導，解決好確權過程中出現的糾紛矛盾，為全區農村土地承包經營權確權登記項證工作順利開展保駕護航，尤其是要做好應急頂案機制處理工作。如果農村土地承包經營糾紛的雙方當事人均為村電農民，特別是涉及糾紛利益面積大、歷史遺留問題多、當地鄉風民俗惡劣的糾紛地，事前預防，事中跟蹤，事后監督的保障體系，及時將糾紛化解在源頭，化繁為簡，平息事態，防止出現農村土地糾紛人員死傷案件，維護社會穩定。搭建仲裁宣傳平臺。一是加大仲裁宣教力度。利用手機短信、微信群、新聞媒體等多種手段向廣大農民群眾和仲裁員及時傳達中央，切實提高農村居民農村土地糾紛仲裁知識知曉率，提高群眾農村仲裁糾紛的意識。二是搭建仲裁宣傳平臺、網絡監督平臺，可展示仲裁的全過程給監督者觀看，保證仲裁的公平公正公開。同時宣傳印制件裁工作流程及工作手冊，讓農民能了解仲裁并信任仲裁，從而選擇仲裁。