新公共行政學之行政價值的復歸

陳騰達

內容摘要 第二次世界大戰后面對復雜多變的局勢，傳統的公共行政學理論不斷遭受著批評和質疑，公共行政學陷入學科危機之中。區別于傳統公共行政效率至上觀念，新公共行政學派認為社會公平才是政府追求的根本價值。新公共行政學派從理論和現實兩個維度出發，對公共行政學進行重新思考，探尋政府的真正價值，并渴望尋求建立新的公共行政發展模式。文章從新公共行政學出現的理論背景和現實需要角度出發，梳理了其產生和發展過程，分析了新公共行政學派理論思想，探尋了行政價值復歸的合理性，并淺析了對我國的現實影響。

關鍵詞 新公共行政 價值復歸 社會公平

1 新公共行政理論產生的背景

1.1 學術爭論

眾所周知，公共行政學思想起源于歐洲，之后在美國得到了繼承和發揚，正如威爾遜所說，“這是一門外來的學科”。1887年，威爾遜發表《行政（學）之研究》一文，這篇文章被譽為公共行政學的開篇之作，其中明確提出了政治行政二分的理論思想，標志著傳統公共行政學的誕生。進入20世紀以后，由泰勒創立的科學管理理論和馬克斯·韋伯創設的理想的官僚制共同構成了傳統公共行政學的理論基礎。20世紀二三十年代，以古利克和厄威克在1937年編輯出版的《行政科學論文集》為標志，傳統公共行政學發展到了普遍共識的高度。

20世紀四五十年代，傳統公共行政學在經過短暫的繁榮后，公共行政學基本原則和理論基礎遭受到了猛烈的批評。

1946年，西蒙在《行政諺語》中指出，傳統公共行政的原則都可以找到一個相對應的原則，科學的理論應該能夠明確哪些是正確的，哪些是錯誤的，但是“行政諺語”不能明確表明正確性，同時，西蒙對政治行政二分法進行了猛烈抨擊。他認為，政治活動中有決策，行政活動中同樣有決策，兩者很難實現真正的分離。西蒙[1]秉持邏輯實證主義的方法論，從事實與價值相分離的角度認識公共行政，在行政問題中，剝離價值因素的影響，事實問題應占主導地位，只有遵循科學研究的模式，以可驗證、可證偽的假設檢驗具體的行政行為，才可能真正得到科學的公共行政知識。

羅伯特·達爾在《公共行政學：三個問題》中明確指出，傳統公共行政學的三個問題，即公共行政學與規范價值的關系問題、公共行政學與人類行為的關系問題、公共行政學與社會環境的關系問題。這三個問題實質上是在思考公共行政學是否是一門科學，如果是，那么科學是否要考慮價值和人性的因素。在大量的研究之后，達爾得出結論：“沒有任何一種公共行政科學是可能的，除非①規范價值的地位弄清楚了;②人在公共行政領域中的屬性被更好地了解以及其行為被更多地預測;③有各種可以比較的主體，以便從中能找到各種超越國家邊界和歷史經驗的原則和概括?！?/p>

另外，著名的“西沃之爭”也是產生新公共行政學的重要原因之一?？此苾烧叩臓幷搧碜晕譅柖嘣?952年發表的《民主公共行政理論的發展》一文中的一個注腳，其實是兩種哲學思想的激烈碰撞。沃爾多認為，公共行政學的研究不能將價值思想拋棄在關注范圍之外，而且應該將價值作為學科的核心，拋開價值而運用邏輯實證主義方法建立公共行政學是不能想象的。沃爾多說：“將效率看做行政‘科學的中心概念……這種看法是在破壞美國社會的根基?！倍髅稍谶壿媽嵶C主義的指導下，強調事實與價值的分離，將公共行政學發展成一門真正的“行政科學”。其認為沃爾多的主張有明顯的政治理論立場，觀點一樣不夠嚴謹。兩人關于公共行政學科的基本問題和兩條不同的研究路徑的爭論逐漸形成了著名的“西沃之爭”，深刻影響了公共行政學半個多世紀以來的發展[2]。

西蒙、達爾和沃爾多對傳統公共行政學的批判和爭論成為新公共行政學的先聲。

1.2 二戰之后美國的現實變化

1.2.1 種族問題和民權運動

自新航路開辟以來，幾百年的奴隸貿易給美國黑人帶來了無情的蹂躪和沉重的枷鎖，盡管《獨立宣言》中明確指出“人人生而平等”，實際上的不平等隨處可見，黑人在各個領域都在忍受著歧視和壓迫，林肯總統簽署《解放黑人奴隸宣言》之后，情況稍有改觀，但是1896年的“種族隔離”法案通過之后，種族隔離制度成了新的枷鎖。

二戰后，美國經濟持續繁榮，但是卻沒有給黑人帶來更多的福利，黑人在政治參與、經濟收入、社會地位等各方面受到了嚴格限制，與白人的生活狀況差距不斷加大，方方面面的矛盾激化著所有人之間的矛盾。20世紀60年代，美國游行示威風起云涌，僅1963年5月下旬到8月初，美國各地的游行活動達1000次左右。同年8月，馬丁·路德金在林肯紀念堂前發表的演講將民權運動推向高潮，之后，美國國會通過了相關法律，保障了黑人政治參與的合法權利，并且使其他多個領域的黑人權利得到了保障。之后，美國民權運動進一步發展，產生了巨大的社會影響，并獲得了廣泛關注。

1.2.2 越戰與反戰

二戰結束后，隨著新的世界格局和體系的建立，美蘇兩個超級大國爭奪霸主地位的意向越來越明顯，兩大集團秉持著“冷戰”思維，在各個地區和領域展開激烈爭奪，東南亞地區也不例外。20世紀60年代初，東南亞局勢的不確定性嚴重增加了美國肯尼迪政府的擔憂。從1961年開始，美國開始參與到越南戰爭中，截至1968年，美國派往越南的軍隊已經超過54萬人，軍費開支的急劇增長和傷亡人數的增加，導致美國國內的反戰情緒不斷高漲，反戰游行示威此起彼伏，僅1968年半年就發生了200多起游行示威活動。迫于內外壓力，20世紀70年代初，美國從越南全面撤軍。

1.2.3 貧富差距問題

收入差距拉大，貧富兩級分化，這也是美國戰后面臨的現實問題。二戰后到20世紀70年代初期，美國經濟發展迅猛，美國人民享受著世界上最優質的資源，人民生活水平位居世界前列，但是充足的物質條件并沒有消除貧窮，仍有大量民眾生活在溫飽線邊緣甚至以下，貧窮問題不僅涉及黑人，而且也涉及許多白人的生活。不少學者關注并研究了這些問題，如約翰·加爾布雷斯和邁克爾·哈林頓均看到了美國這一現實問題，從不同側面進行了分析，表達了深深的擔憂。這一問題持續到今天仍然被許多學者關注，兩級分化的問題始終沒有得到根治。

綜上，新公共行政的出現是公共行政學發展的必然趨勢。一方面，公共行政學產生的根基來源于以技術理性為特征的現代性，同時兼著人文社科的價值關懷，兩者同時存在且不可調和的矛盾地位造成了學科自成立之初就一定會在技術理性和價值判斷之間來回搖擺。傳統公共行政時期過于重視技術理性，將效率作為公共行政的核心造成了價值的缺失和偏向，西蒙、達爾和沃爾多等學者的激烈爭論就是對學科危機的的深度思考，新公共行政呼之欲出。另一方面，二戰后美國持續存在的動蕩，包括種族問題和民權運動、越南戰爭、貧窮問題及水門事件等，不斷牽動著人們脆弱敏感的神經，人們生活在絕望的邊緣，政府的公信力不斷下降，但是傳統公共行政的理論應對不了復雜多變的內外形勢，政府急切需要能夠應對棘手的現實問題的公共行政理論，而新公共行政就是完成這一壯舉的偉大嘗試。

2 新公共行政理論的內容

1967年，沃爾多有感于社會現實的動蕩不安和公共行政學應對危機的無力，認為傳統的公共行政已經不適合當下的社會需要，主張召開學術會議，開啟新的公共行政時代。1968年，在雪城大學召開的明諾布魯克會議標志著新公共行政學的興起，之后每20年舉辦一次，盡管每次的研究主題有很大差異，但是基本上都在朝著新公共行政學者偏愛的方向前進[3]。

2.1 公共精神的復歸

20世紀早期，古德諾提出“政治是國家意志的表達，行政是對國家意志的執行”的觀點，傳統的公共行政學專注于建立高效穩固的科層制很大的原因在于，行政學家認為現代意義上的民主制度已經建立且趨于完善，國家運行過程中出現的問題在于決策的無法落實和執行的低效率，因此傳統公共行政學家專注于提高行政效率也就不足為奇了。

但是長期以來，由于受到實證主義的影響，傳統公共行政將價值和事實相分離，秉持著價值中立的觀點，關注的重點始終在技術理性和工具理性上面，而忽視了目的的合理性。正如西蒙所說的，上級的工作手段成了下級的工作目的，導致政府目的的嚴重偏失。沃爾多認為，公共行政學從出現的那一天起，就是以人民的意愿為行為動力的，因此所有的行為必須是維護人民切身利益的，但是現在的公共行政卻將提升效率作為行動指南，嚴重忽視了政府的公共性。同時，傳統的公共行政過于關注私人管理的技巧，將這些技巧應用于公共行政領域，盡管這些技巧對提升效率，增加物質財富和改善生活水平等方面起到了巨大作用，但是過度應用私人領域的技巧導致了公共行政對社會公眾需求的忽視，造成了公共精神的嚴重缺失。

弗雷德里克森在《公共行政的精神》中指出：“多元主義認為公共是利益集團，公共選擇學派認為公共是理性選擇者，立法者認為公共是代表者，服務提供者的觀點認為公共是顧客，還有一種觀點認為公共是公民?！倍ダ椎吕卓松J為，這些都不應該是公共行政所指的公共，盡管在書中并未明確何為公共，但是他指出了公共必須具備的四個特點：一是公共必須建立在憲法基礎之上，二是公共必須具有品德高尚的公民，三是對集體和非集體的公共的回應，四是樂善好施與愛心。如果政府不能從其存在的源點思考前行的方向，那必然會導致解決問題的同時產生新的棘手問題。因此，公共行政必須重新關注公共精神，不能用私人管理遵循的技術理性、工具理性的價值取向來代替公共行政的公共精神的價值取向，不能僅僅關注“實然”的部分，也更要注重“應然”的部分，如此才能不斷實現政府價值的復歸。

2.2 社會公平被置于首要地位

傳統公共行政過度重視效率的傾向是新公共行政理論批判的一個重點，與效率相對應，新公共行政學者認為社會公平更為重要。新公共行政學派認為，效率不應該成為公共行政唯一的目標和價值追求，還應該將其他價值納入公共行政的目標體系和價值體系中來。

弗雷德里克森在《新公共行政學》一書中指出：“實用的或傳統的公共行政學試圖回答以下兩個問題中的一個，一個是我們怎樣才能利用現有的資源提供更多或更好的服務效率，另一個是我們怎樣利用更少的資金來保持我們的服務水平（經濟），新公共行政加入了這樣一個問題：這種服務是否增加了社會公平？”

新公共行政學派吸納了羅爾斯在《正義論》中關于“公平的正義”思想，認為公平不僅僅是規則的公平、法律的公平，更要做到結果的公平，不能因為出身、地位、財富等方面的不同，導致發展機會的嚴重不同。

通過對社會公平價值的呼喚，逐漸在社會上形成一股從工具理性向價值理性轉換的思潮，深刻地影響著公共行政近幾十年的發展。盡管新公共行政學派將社會公平作為公共行政的核心價值，但是卻不能完全否認效率的存在意義。沒有效率，貧窮的公平是無意義的;沒有公平，再高的效率也會造成資源的浪費。因此，如何處理好公平和效率之間的關系，仍然困擾著當今的公共行政學界乃至全球各國政府，登哈特夫婦的新公共服務理論在這方面的工作取得了較為廣泛的認可，民主行政必定是今后發展的方向。

2.3 廣泛的公眾參與

公眾的廣泛政治參與也是新公共行政學派關注的焦點之一。20世紀60年代，聲勢浩大的民權運動、反戰運動，以及70年代初的水門事件，都使政府的公信力不斷降低，政府存在的合法性受到了巨大挑戰，公眾和政府意愿的對立傾向愈發明顯。公眾沒有廣泛的參政渠道，更多的是依賴于游行示威，顯然這種方式是被動的、緩慢的，政府通常不會給予理睬，除非到了緊迫的時刻。政府和公眾之間關系的緊張和對話的無效性，導致行政學者必須關注公眾的政治參與問題。

弗雷德里克森通過對古雅典、古羅馬、古埃及及現代美國關于公民精神和行政權力的組合模式的分析，認為古羅馬的模式是最優質的，而當代美國的模式是最無力的，古羅馬的公眾有著極高的政治參與熱情，同時行政機構和官員有著強烈的責任感。公眾和政府積極有效的互動和配合，使社會呈現出穩定、活躍、趨向完美的特點。而美國行政機構的僵化，以及政府官員的冷漠，造成了政府的合法性危機問題。為了重拾公眾對政府的信心，新公共行政學派認為，通過積極廣泛的公眾政治參與可以形成政府和公眾之間的良性互動，從而克服傳統官僚制的僵化問題。

康特妮、馬克·霍哲和張夢中指出：“它（新公共行政）尋求增加在組織機構事務和公共政策形成過程中所有公共部門員工的參與，這種參與通過新公共行政的聯合模型和沖突模型來實現?！睂τ诠娬螀⑴c的呼喚是新公共行政理論的重要組成部分，它不僅來源于美國的時代背景，也同樣來源于對傳統公共行政思想的批判，對政府決策的科學性和政府回應的有效性均起到了顯著的作用。

2.4 建設回應性的政府

政府的回應性必須做到對公眾政治參與的認可和尊重。傳統公共行政時期，政府職能側重于政治統治，政府行為就是對政治決策的高效執行和落實，而政治決策體現著選民的價值追求和選民的利益。因此，在傳統公共行政時期，政府的回應性理論上就是對選民（即公眾）的回應，但是如果政治決策不能表達民意，這一回應模式便會失敗。二戰之后，美國政府在對公眾的回應力不斷降低的原因中，很大程度上在于政黨政治的利益與公眾利益割裂，形成了僅僅代表某一或者某些利益集團的利益運行方式。這一問題不斷顯現的表象就是20世紀60年代的民權運動、反戰運動和70年代初的水門事件。針對這些問題，新公共行政學派認為，傳統的“官僚制”模式的回應性已經不合時宜，必須重塑政府的回應能力。

20世紀60年代的各種游行示威活動既是對不滿情緒的發泄，也表明了政府和公眾之間溝通渠道的斷裂，公眾只能運用被動的參與方式表達公眾訴求。弗雷德里克森認為，政府必須允許和尊重公眾的廣泛政治參與，不斷培養公民的公共精神，公眾的事情就是自己的事情，積極表達合理訴求，在整個社會中形成強大的公共積極參政的現象。因此，政府必須傾聽民意，擴大公眾參與的途徑，及時了解公眾的需求和心態變化，為政府有效決策和應對時代變化做好準備。

政府的回應性必須改革僵化的官僚體制。傳統的公共行政學強調，要發展和加強那些被設計出來處理社會問題的體制或制度，然而它卻脫離問題來看待體制。新公共行政學企圖重新把焦點集中在問題上，并考慮處理問題的可能替代體制途徑，尋求改革現有的體制和發展出新的、更靈活的體制。傳統的官僚體制的不斷僵化難以回應時代問題，從前期調研、決策的生成到執行機構的落實，傳統的官僚體制存在著信息處理的滯后性、決策的緩慢性、執行的機械性、效果的模糊性等弊端，導致公眾的渴望變成奢望，嚴重影響了政府的形象和公信力。因此，新公共行政學派認為，政府要不斷分權，將行政體制建設得更具有活性，提高公眾的參與熱度，通過權力的下放來實現決策的及時性、有效性，將問題解決在事前和事中，而非被動地回應。

3 新公共行政對我國的影響

改革開放以后，國家中心轉向經濟建設上來，政府的公共性逐步顯現，這一時期重點關注效率問題，大力發展生產力，以及解決人民群眾急需的物質文化需求。進入21世紀以來，隨著生產力的大幅提高，人民財富不斷增加，社會貧富差距問題不斷顯現，對于社會公平的關注度不斷提升，社會主要矛盾發生了根本性變化。

改革前期是通過提升效率來創造更多的物質財富，現如今，財富的極大豐富就需要更加關注社會公平。政府行政從關注“GDP”到關注百姓民生，精準扶貧、兜底保障等措施均體現了政府行政價值觀念的轉向，這些政府行為無不在吸收著新公共行政理論的合理內核。管理思想逐漸從工具理性轉向價值理性，從注重效率到關注公平，從實證主義發展到后邏輯實證主義，這些均是政府行政價值的轉換的體現。政府未來的行政必然是更加關注價值理性的行政，公平正義、公共精神、社會公眾參與的思想會更加深入我國政府的行政之中。

【參考文獻】

[1]Simon H A.The proverbs of administration.Public Administration Review，1946，6（1）：53- 67.

[2]何艷玲.公共行政學史[M].北京：人民大學出版社，2018.

[3]宋敏.新公共行政學研究[D].濟南：山東大學，2010.