農村留守老人居家養老的保障

【摘? 要】隨著社會經濟的發展和人口老齡化趨勢的日益明顯，農村留守老人的隊伍日益壯大，為了解決留守老人的養老問題，近年來逐步推出了老年人居家生活，由社區提供社會化養老服務的居家養老服務新模式。然而由于法律規范不健全、人員專業化程度不足、養老服務內容不全面、留守老人保障意識不足，農村留守老人居家養老模式還存在諸多問題。針對上述問題，應當進一步完善農村留守老人居家養老相關保障，加大政府機關及其工作人員執法力度，加強農村留守老人權益司法保障，增強農村留守老人保障意識。

【關鍵詞】農村留守老人;居家養老;保障

Abstract： With the socio-economic development and the aging population trend becoming more and more obvious， the ranks of left-behind elderly in rural areas are increasing day by day. New model of home care services. However， due to inadequate legal regulations， inadequate professionalization of personnel， incomplete elderly care services， and inadequate legal awareness of left-behind elderly， there are still many problems with the home-based care model for left-behind elderly in rural areas. In response to the above problems， we should further improve the laws and regulations related to home care for the elderly left-behind in rural areas， strengthen law enforcement by government agencies and their staff， strengthen the judicial protection of the rights and interests of rural left-behind elderly， and enhance the legal awareness of rural left-behind elderly.

Keywords： Left-behind elderly in rural areas; Home care for the elderly; Legal protection

引言

隨著社會經濟的發展和人口老齡化趨勢的日益明顯，農村留守老人的隊伍日益壯大，留守老人的養老問題也是現階段我國面臨的重要社會問題。農村留守老人代表的是農村60歲以上子女外出務工的老年人群體，由于“養兒防老”、“葉落歸根”等傳統思想的影響，多數農村留守老人對各類養老機構提供的機構養老服務有較大排斥心理。為了解決這一問題，近年來逐步推出了老年人居家生活，由社區提供社會化養老服務的居家養老服務新模式。居家養老服務方式靈活、富有人情味、成本較低，更容易被農村留守老人接受。然而由于現階段保障的不完善，農村留守老人居家養老模式還存在諸多問題。

1.農村留守老人居家養老保障的現狀

所謂居家養老，指的是以家庭為基礎，社區或者養老機構為支撐，為居家生活的老年人提供包括生活照料在內的一系列社會化養老服務。農村留守老人居家養老主要有兩種模式，一是由專業養老機構服務人員上門為農村留守老人提供各類照料服務，二是由農村社區集中組織居家養老，就近提供各類服務。對于農村留守老人來說，相較于集中生活的機構養老模式，居家養老順應了傳統的家庭養老思想，更符合他們的心理預期，易被留守老人接受;相較于“養兒防老”的家庭養老模式，居家養老能夠彌補子女外出務工帶來的家庭贍養人缺位，保障留守老人的基本生活。居家養老的服務內容是針對老年人的需求確定的，對于農村留守老人來說，不僅應當包括衣食住行等生活上的日常照料、疾病時的醫療救助，還應當包括精神上的慰藉例如文化娛樂活動和情感交流等等。為了關愛農村留守老人，各地農村社區和各類養老機構陸續推出了很多形式的居家養老服務，例如老年餐廳、送餐服務、洗衣服務、老年人活動中心、農村書屋等。然而現階段，無論是機構養老還是居家養老模式，農村留守老人的養老服務大多局限于生活照料和醫療救助，很少涉及其精神需求的滿足和精神慰藉。

近年來，國家高度重視老年人的基本養老，在2019年發布的《關于推進養老服務發展的意見》中，強調通過提升養老服務質量、整治養老服務消費侵權、拓寬養老服務融資渠道、降低稅費負擔等措施進一步完善養老服務體系，這也側面反映出現階段我國養老服務體系在服務質量、老年人消費維權、資金籌集渠道、稅費負擔等方面存在的諸多矛盾和問題。而由于相關保障不完善，居家養老服務尤其是農村留守老人的居家養老各方面工作缺乏保障，各類民事、刑事案件屢屢發生，嚴重損害農村留守老人的各項權益。

2.農村留守老人居家養老保障存在的問題

2.1保障規范不健全，政策落實不到位

隨著老齡化趨勢的日益明顯，政府逐漸將養老作為頂層設計的重要內容，為加快養老服務業的發展，中央進行了一系列政策部署。例如2013年在《關于加快發展養老服務業的若干意見》中提出建立以居家為基礎的、城鄉全面覆蓋的養老服務體系;2014年在《關于做好政府購買養老服務工作的通知》中強調立足各地實際，發揮政府財政支持作用;2015年鼓勵民間資本建立社區老年人活動中心或日間照料中心，2017年進一步推動PPP模式發展養老服務業等等。這些通知和意見是中央決策層面的，有利于規范各地居家養老服務業，雖然更加靈活，但適用的穩定性不足，頻繁變動的各項政策難以給當事人合理的心理預期。同時，各類規范性文件和政策規定具有頂層設計的普遍適用性，一方面未體現地域差異，導致各地在據以頒布地方性法規和規章時側重點不同，有的側重老年人自助互助，例如安徽省對農村老年人的登記和聯系走訪制度;有的側重資金投入，例如江蘇省鼓勵信貸和社會資金投入;有的側重居家養老服務的行為規范，例如北京市出臺的專門規范居家養老服務行業的條例。另一方面未體現城鄉差異，尤其是農村留守老人這一特殊弱勢群體文化水平低、經濟收入少等重要特征，沒有專門面向農村留守老人的政策規定，城鄉之間缺乏銜接機制，給基層政府以及農村村委會的工作帶來了很大難度，均導致各項政策落實不到位?，F階段政府對民間資本介入養老服務市場采取了很多激勵措施，包括財政補貼、稅收優惠、水電氣等價格優惠、資金支持等等，但未明確針對居家養老服務主體的政府激勵措施。

2.2人員專業化程度不足，服務質量缺乏統一標準

2000年中國進入老齡化社會，但養老服務產業的快速發展是隨著2011年《社會養老服務體系建設規劃》的正式實施開始的，截至目前，養老服務仍然處于早期發展階段，整體行業散亂、低弱，缺乏規范性標準?，F階段主要由《養老機構的管理辦法》對社會養老機構的服務內容和工作人員進行規范，雖規定了社會養老機構工作人員的專業培訓制度，但未明確規范居家養老的服務人員和服務內容標準。對農村留守老人來說，由于經濟收入較低，難以購買專業養老機構提供的居家養老服務，而很多農村地區鼓勵互助養老，提供的各類服務人員以農村當地中老年為主，很少接受專業培訓，提供的服務質量較低。

2.3精神慰藉不足，養老服務內容不全面

最新《老年人權益保障法》對老年人獲得精神慰藉的權益加以明確，強調家庭贍養人對老年人的精神贍養義務，但缺少責任條款，對于家庭贍養人違背精神贍養義務的責任并未加以明確，同時僅點出家庭責任，未明確國家和社會在保障老年人精神需求方面的責任。老年人養老服務需求的不斷增長，給行業帶來了巨大機遇，圍繞老年人的各項需求，各類養老服務機構應運而生，如提供上門服務的“清濛養老”“二手照護”，提供遠程監護服務的“頤養通”“安康通”，提供日間照料和社區服務的“手老匯”“有幸之家”等等。這些機構提供的養老服務內容較全面，服務質量較高，但各項服務的價格相對較高，農村留守老人及其家庭贍養人很少會購買服務尤其是精神慰藉方面的服務。而對于農村社區提供的低價或免費居家養老服務，服務內容限于洗衣、做飯、送藥、送餐等日常生活照料，很少涉及留守老人精神需求的滿足。

2.4保障意識不足，留守老人權益易受侵害

由于文化程度的限制和法制宣傳不到位，部分農村留守老人法律意識不足，在接受居家養老服務時各項權益易受侵害。例如以健康宣講、免費體檢等為代表的新型欺詐活動逐漸向農村留守老人轉移，電信詐騙也日益猖獗，農村留守老人的甄別力不強，容易遭受欺騙，還容易購買到假冒偽劣或不合格產品。同時，由于維權意識薄弱，農村留守老人在權益受到侵害時很難尋求司法救濟和法律援助進行維權。

3.農村留守老人居家養老法律保障的對策和建議

居家養老作為農村留守老人的主要養老模式，其重要性不言而喻，針對上述問題，加強法律保障尤為重要。

3.1完善農村留守老人居家養老相關法律法規

首先，在《老年人權益保障法》基礎上制定具體實施細則，對老年人的各項權益進一步加以規范，明確家庭贍養人不履行贍養義務時的責任制度，尤其要細化精神贍養義務的責任承擔主體和程序。實施細則要體現城鄉之間的現實差異性，對城鎮“空巢老人”和農村留守老人設定不同的居家養老服務政策，便于各地據以制定具體辦法。

其次，完善《養老機構的管理辦法》等相關法律法規，對居家養老服務提供機構的設立條件、工作人員的要求、服務標準、服務項目價格等加以規范，建立養老服務人員培訓制度和服務質量標準制度。

最后，完善農村居家養老服務的相關法律規范，尤其要明確農村居家養老服務主體在財政補貼、稅收優惠、水電氣等價格優惠、資金支持等方面的政府激勵政策，規范社區養老服務內容和標準。同時，對農村留守老人進行分類，對于“低保戶”“五保戶”等低收入群體，由政府為其購買“免費”或“低價”居家養老服務;對于其他留守老人，則由其個人負擔，明確政府購買服務的對象和補貼金額。

3.2加大政府機關及其工作人員執法力度

一方面，保證農村留守老人居家養老服務的相關規范性文件在農村地區順利實施，確保各項補貼、優惠到位，構建“省政府統一領導、市縣指導、鄉鎮負責、村委落實”的責任機制，嚴格規范農村留守老人居家養老的服務主體、內容、質量和標準，同時，鄉鎮政府要嚴格執法，對農村社區提供的各項養老服務進行監督，及時糾正不符標準的服務行為。另一方面，加強農村老年活動室、社區養老院、村衛生室等基礎設施建設，注意遵循農村留守老人的自身特征，保障農村居家養老服務各項活動的順利開展。

3.3加強農村留守老人權益司法保障

對于侵害農村留守老人權益的各類違法犯罪活動，應加大打擊力度，公安機關應當大力打擊各類詐騙犯罪，凈化電信網絡環境，加強社會治安管理;司法機關應當加大對農村留守老人權益受損案件的保障援助和救濟，保證農村留守老人在接受居家養老服務時各項權益得以保障。對于家庭贍養人不依法履行贍養義務的，要及時了解情況，由村委會進行調解，規范庭前調解制度，必要時提供相關幫助支持留守老人提起民事訴訟。

3.4增強農村留守老人保障意識

加大對居家養老相關保障和政策的宣傳力度，不斷提高農村留守老人保障意識。通過村委會通知、政策咨詢、子女告知等方式宣傳居家養老服務的相關保障和政策制度，提高留守老人對涉及自身權益的政策的理解和認識，學會用法律手段維護自己的權益。與此同時，針對留守老人的文化水平和接受能力，采取喜聞樂見又淺顯易懂的形式宣傳各類詐騙活動的表現形式，提高留守老人防范意識和能力。

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基金項目：安徽省農民工研究中心阜陽師范大學校級委托一般項目（項目編號：2018NMG04）

作者簡介：項亞萍（1991-），女，安徽合肥人，阜陽師范大學政法學院助教，碩士，主要從事經濟法研究。