襄汾飯店坍塌背后的農村自建房監管盲區

李想俁

坍塌的襄汾陳莊村聚仙飯店。攝影/本刊記者武俊杰

8月29日9時40分左右，山西省臨汾市襄汾縣陶寺鄉聚仙飯店發生坍塌事故。住家與飯店一路之隔的安李村村民李某當時正在店內舉辦八十壽宴，宴會廳屋頂突發坍塌。30日上午，救援工作全部結束，共救出57人，其中29人遇難，7人重傷，21人輕傷。

8月30日，山西省人民政府成立襄汾縣“8·29”飯店坍塌重大事故調查組，對事故展開調查。目前事故原因仍在調查中。

壽宴驚魂

聚仙飯店所處的陳莊村和賀壽的村民李某所在的安李村，同屬襄汾縣陶寺鄉，兩村之間僅隔著一條縣道。聚仙飯店位于縣道的北側，斜對面是陶寺鄉派出所，再向西約1.5公里則是鄉政府。村民李某家離聚仙飯店距離只有兩公里左右。當地村民介紹稱，聚仙飯店已經經營了二十多年，最初時只有一間房，之后經歷過多次擴建才有了現在的規模。在距縣城十幾公里的陶寺鄉，算是規模較大、口碑不錯的飯店。因此，周圍的村民每逢婚喪嫁娶、升學滿月，大都會選擇在聚仙飯店宴請親朋好友。

當天參加壽宴的一位村民告訴《中國新聞周刊》，襄汾當地有“早面午席”的習俗，即早上吃壽面，中午吃宴席。早上七點多壽宴就會開始，客人們為老人賀壽，一起吃上一碗臊子面?！俺酝昝嬗谢顑焊傻木妥吡?，不干活的、老人和孩子就坐在飯店嘮嗑，等著午飯開席?！?/p>

由于壽宴不確定座次，席位都是先到先占。事發時將近十點，雖然部分客人吃完壽面已經離開，但還有一些客人在宴會廳替親朋好友占座位。

前述村民回憶稱，事發時“嘩啦”一聲，飯店宴會廳的東墻先向外側倒塌?！熬o接著天花板就下來了。在宴會廳聊天的人大多被埋在里面，東墻外路過的一個人也被砸死了?！?/p>

安李村村民表示，辦壽宴的老人李某平常在村里人緣很好，也喜好文藝，會拉二胡，所以大家都來為其捧場祝壽。事發時，一些村民自發在飯店外的空地上拉二胡、唱戲為老人助興，當時李某正在屋外招呼表演的客人。

“多虧有唱戲的，好多人都在外面看戲，不然都會埋在飯店里，死的人肯定更多?！痹谝压嫉?9名遇難人員名單中，有24人是安李村村民，其中還有多名未成年人。談起29日發生的這場事故，村民們大多是沉默，參加了壽宴的村民更是覺得后怕。還有村民唏噓道，李某的壽宴原本定在8月30日，只因老人的孫子即將去大學報到，才提前了一天。

壽宴驚魂之后，安李村村民大多選擇不去打擾過壽的老人，何況李某的老伴也在坍塌事件中身亡?！皦垩绯隽诉@種事，他的老伴都走了。見面能說啥，根本沒法張嘴?！崩钅车泥従舆€告訴記者，老人30日下午就離開了家，有人推測他應該是去親戚家暫住。

當地的藍天救援隊是坍塌發生后較早到達現場的救援力量。襄汾藍天救援隊的朱先生回憶稱，坍塌發生后的第一時間，就有附近村民給救援隊打電話求助。在前往現場的路上，縣應急管理局和人武部也都打來電話，通知他們參與救援。救援隊在29日10時20分左右就到達了聚仙飯店。整個救援隊有六七十人，其中襄汾本地有20人左右，其余是臨汾市和周邊縣區的救援人員。而當天在現場開展救援工作的總人數有七八百人。整個救援過程持續了約18個小時，最后一位村民被救出廢墟是30日凌晨三點多。等清理完最后一個角落，時間已經是凌晨四點半了。

朱先生解釋說，雖然坍塌面積不大，但掩埋人員較為密集，現場封閉，增大了救援和清理難度。為避免破壞廢墟支撐平衡，造成二次坍塌，這類坍塌的救援最初不會動用大型設備，大多采用電鎬、切割機等簡單破拆工具。待前期搜救、清理完成后，才會使用鉤機、裝載機等大型機械進行清理。

房屋結構或存在問題

此次發生坍塌的是飯店前后兩棟小樓中間用彩鋼瓦和水泥預制板等材料搭建的宴會廳屋頂和部分墻壁。因此，飯店的前后兩棟建筑外觀基本完整。事故現場露出一個大坑，飯店大廳南側的墻壁上還留有一個醒目的“壽”字。

聚仙飯店始建于1980年代，之后經歷過五六次加蓋、擴建，最初飯店只有一棟兩層的自建房。由于附近公路經常有運煤的大貨車經過，路面損壞嚴重，聚仙飯店南側的縣道曾經過多次翻修。每次翻修之后，路面都會被加高，多次加高導致飯店最初的一層變成了地下室，也就是事故現場裸露的矩形大坑。但目前無證據證明坍塌事故與路面加高有關。

在企業信用信息公示系統中，聚仙飯店的名稱為襄汾縣陶寺鄉陳莊聚仙酒家。該店注冊于2003年，法定代表人為祁建華。2015年，該酒家曾因未按《個體工商戶年度報告辦法》規定報送資料而被市場監管部門標記為經營異常狀態的個體工商戶。2016年，向工商行政管理部門報送更正的紙質年度報告后申請恢復正常，被移出經營異常名錄。

聚仙飯店所在的陳莊村黨支部書記祁占國介紹稱，飯店日常經營使用的是一層。飯店老板在一層上面用水泥預制板作為天花板。在天花板之上，又用彩鋼板搭建了一個頂棚，由此形成了二層的閣樓。平常閣樓主要是堆放雜物，沒有擺放桌椅招待客人。

在聚仙飯店對面的空地上，堆放著清理出來的預制板、彩鋼板等建筑廢料。參與救援的朱先生指出，從廢墟中可以看出，聚仙飯店的建筑結構存在問題。飯店宴會廳二層是后期加蓋的，樓板最下邊是一層預制板，預制板上覆蓋著三厘米多厚的水泥層，而水泥上面還有三厘米多厚的保溫層。在天氣干燥時，最上面的保溫層很輕。但由于當地最近降雨較多，保溫層吸水變重，致使整個二層樓板重量增加，給救援工作造成了很大困難。

陳莊村也有傳言說聚仙飯店的大廳屋頂有裂縫，老板祁建華事先知情并曾多次修補。中冶建筑研究總院主任工程師李賀賀告訴《中國新聞周刊》，村民傳言中的裂縫如果屬實，就是材料老化的一種征兆。建筑結構的老化主要表現為損傷的積累。通常情況下，如果存在受力問題，建筑本身早期會出現一些裂縫，而不會突然出現整體性坍塌。如果建筑本身未出現裂縫，材料突然斷裂的可能性很低。

李賀賀表示，對于非受力裂縫，進行相應修補，可以延長使用壽命。但如果出現受力裂縫，就代表著建筑存在安全隱患，需要找到原因，進行加固或翻建。單純對受力裂縫進行修復是沒有作用的。涉事飯店用作天花板的水泥預制板本身整體性就不好，質量較差。加之二層彩鋼板頂棚又僅以六根鋼柱支撐，鋼結構容易因為受力增加，突然變形。材料本身的質量問題也會帶來一定安全隱患。

李賀賀此前在論文中指出，農村自建房的安全隱患大多在于后期不合理的私自改建。農村房屋多為未按國家標準規范進行設計的自建房屋，房屋結構由于缺乏施工前的預先設計，致使建造出的房屋普遍存在一些安全問題，如選址不正確、結構不合理、節點及力點的處理不夠科學等。

監管盲區與法律空白

8月30日，在山西省臨汾市襄汾縣“8·29”重大坍塌事故新聞通氣會上，相關負責人表示，自8月29日起，山西在全省范圍內開展房屋建筑和人員聚集場所安全專項檢查。

9月1日上午，襄汾縣陶寺鄉政府一名工作人員告訴《中國新聞周刊》，鄉里開會傳達了進行建筑領域安全整治的通知，各村正在派人對農宅和經營性場所進行地毯式安全隱患排查，其中重點人員密集的經營性場所。此外，村民之后舉辦紅白喜事要向村委會報備，各村再報備到鄉政府，壽宴則一律停辦。

對于農村自建房的管理問題，該工作人員解釋說，村民在自家宅基地建房并不需要跟政府部門報備。蓋房之前，一般只需要和鄰居打好招呼，注意是否遮擋他人采光等問題。

前述鄉政府工作人員同時稱，鄉里每年都會組織危房排查，但排查只能起到監督和提醒的作用，并沒有強制力，更無權拆除存在危險的農宅。且此前的危房排查對象主要是村民住房，而非聚仙飯店這樣的經營性場所。至于餐飲場所的例行檢查，則由鄉里的食藥所負責，檢查也主要集中在食品安全領域，對于建筑安全的監管較為空白。

聚仙飯店所在的陳莊村黨支部書記祁占國接受采訪時表示，聚仙飯店靠近公路的房屋是老板祁建華一家的住所，而村民在自家宅基地蓋房，并沒有相關規定進行限制。此外，聚仙飯店具有工商營業執照和食品經營許可證，有對應的主管部門，因此村兩委也沒有權力進行監管。

對于涉事飯店的監管問題，襄汾縣住房和城鄉建設管理局副局長薛永智表示，這一問題涉及層面較多，例如《中華人民共和國建筑法》第八十三條就規定，農民自建低層住宅的建筑活動，不適用該法。此外，農民自建低層住宅也同樣不適用《建筑工程質量管理條例》。襄汾縣委宣傳部相關負責人就坦言，現在農村自建房屋的安全、設計以及是否需要竣工驗收等問題，在全國都屬于監管盲區和法律空白。

《中國新聞周刊》梳理發現，僅有部分政府文件，對農民自建房作出過相關要求。其中最新的是2019年3月，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部印發的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》?！锻ㄖ芬幎?，農村村民住宅用地由鄉鎮政府審核批準。鄉鎮政府要因地制宜探索建立宅基地統一管理機制，依托基層農村經營管理部門，統籌協調相關部門宅基地用地審查、鄉村建設規劃許可、農房建設監管等職責。要加強對宅基地申請、審批、使用的全程監管，落實宅基地申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后核查到場等“三到場”要求。

清華大學建筑學院副教授羅德胤在接受央視采訪時也指出，目前全國有56萬個行政村、300萬個自然村，總共約有數億棟農房，這需要有相當多的專業人員才能進行有效監管。雖然不少地方都出臺了《農村建設管理條例》，規定達到一定層數和面積之后，需要進行報批，由專業人員監管。但事實上相關部門編制很少，有的縣住建局建設科只有兩個人，需要管理全縣的農村房屋，并不現實。部分鄉鎮雖然設有建設管理站，但仍存在人員專業水平不足等問題。

羅德胤表示，農村自建房經過10到20年的使用壽命，現在已經到了問題集中爆發期，有的跡象只有專業人員才能看出來，因此要實行制度性檢查。經營性的場所每半年或每一年就必須要進行全面檢查，請專業人員來判斷它是否到了風險期，是否需要采取加固補強措施，是否已經到期限壽命。就此，他呼吁建立長效機制，出臺基本的管理要求，配備基本的管理隊伍，設立基本的審查流程，避免惡性事故頻發。