行政公益訴訟原告資格拓展探析

摘要 行政公益訴訟旨在于通過訴訟加強檢察機關的法律監督效力，發揮法院的司法審判職能，規制行政機關不合法行為，從而保護國家和社會公共的利益。本文對行政公益訴訟起訴人資格拓展有無必要及可行性進行探討，嘗試對當前我國行政公益訴訟的原告主體范圍進行設計和構想：建議在以檢察院提起訴訟為主的前提下，適當介入社會團體、公民個體等私力擴充起訴主體。

關鍵詞 行政權 公益訴訟 原告 職責

作者簡介：郭政，河南檢察職業學院教師，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.118

一、概述——行政公益訴訟

（一）概念

在我國，目前關于行政公益訴訟的相關概念還沒有一個標準的定義。我國目前法律規定的具有提起行政公益訴訟原告主體資格身份的限定為檢察院。學術界、實務界通說認為：當行政主體在行使職權的過程當中行為存在不當或違法時，侵害了公共利益，或者國有土地、食品藥品安全、生態環境與資源、國有財產存在侵害之虞時，為了維護相關利益不受到侵害，人民檢察院可以向負責相關領域監督管理的行政機關提出檢察建議，督促其履行相關職責;如果相關行政機關不依法履行職責時，則人民檢察院可以按照法律規定以行政公益訴訟原告人的身份向人民法院提起行政公益訴訟。

（二）行政公益訴訟的發展現狀

無論在新《行政訴訟法》公布之前還是之后，行政公益訴訟一直是人們關注和討論的焦點，主要是因為我國很多人（包括了人民群眾、學者以及官員）都對“公權力”的使用存在敬畏和警惕之心。但是實際中存在許多公權力鞭長莫及的事件，因為沒有相關的法律法規指出如何正確投訴、處理，導致群眾投訴維權卻沒有相關部門負責的情況。我國從2015年開始探索行政公益訴訟的可行路徑：決定檢察院可以對存在不當行為和違法的行政主體提起行政公益訴訟。為了推動行政公益訴訟的實踐過程，我國最高人民法院決定先推行試點，于是，在人大常委會的授權下，選取13個?。ò松綎|，江蘇等）開始試點工作。自行政公益訴訟試點工作開展以來，最高人民法院第一次審批通過的案件為山東慶云縣環保局一案。同樣的，2016年在貴州省錦屏縣也存在行政公益訴訟的案子。錦屏縣當地多家工廠未按標準排放污水，導致環境惡化，周邊群眾向環保局反應該問題，但卻遲遲沒有得到回復。由此，錦屏縣人民檢察院得知此消息后，立即對該環保局發出了行政不作為的檢察意見，但是錦屏縣環保局未在規定時間內依法履行職責。2017年1月份，在錦屏縣人民檢察院發出的督促函效果甚微的前提下，貴州省福泉市人民法院受理了由錦屏縣人民檢察院提起的行政公益訴訟案。在一審開庭審理后，福泉市人民法院認為錦屏縣環保局作為被告方有怠于履行監管職責，存在不作為行為。任由錦屏縣當地多家企業超規排放污水的違法行為，導致環境污染惡化，由此，福泉市人民法院責令錦屏縣環保局做出行政行為，并決定對環保局局長進行免職處理。貴州省錦屏縣環保局一案成為我國開展行政公益訴訟試點以來的第一例判決環保機關敗訴的案件。自試點工作開展以來，取得了許多的實踐經驗，并且成效可觀，為后續相關法規的奠定了基礎。我國于2017年出臺了新的《行政訴訟法》，條文中確定了檢察院的原告資格，并且是唯一具備此資格的，但是目前對此還存在爭議。在支持原有規定的專家學者贊成檢察院作為行政公益訴訟體系的唯一原告;反對者則認為，行政公益訴訟應該充分發揮和利用民間的力量，可以適當放寬行政公益訴訟的原告資格。

二、對當下起訴主體“單行道”狀況的評價

檢察院作為起訴主體的可行性由試點工作的順利開展得到了驗證。行政公益訴訟中將檢察院作為起訴人，一方面表明國家十分關注行政機關的公權力行使行為，再則體現政府加大對侵害公共利益打擊的決心。法律如同市場經濟的基礎性調節一樣，具有一定的滯后性。一方面，隨著公民法治素質的不斷提高，我國的法律法規也在逐步完善，其中，摻雜有害化學物質食品安全事件的多次發生已經使社會公眾嘗到行政監管滯后的苦果，大眾的眼光亦逐步放到更廣的涉及公共利益的天地。對此，我們應該認識到，在未來，行政公益案件會發生激增，隨著法治社會的建設和完善，行政公益訴訟起訴主體只設檢察院這一單行道會越來越“超載”，這時，僅以檢察院作為起訴主體會承受較大的壓力。另一方面，盡管我國在法律上一直宣揚檢察權的神圣并秉持檢察機關的獨立堅決不允許其他機關干擾，但是只依靠檢察院的力量是不夠的。實際中，黨政機關仍然存在一定的思維優越性，與違法行政機關相互袒護、勾結，檢察機關（具有訴訟職能）存在玩忽職守的情況，此時，行政公益訴訟起訴主體只設檢察院這一單行道會發生不可控的“醉駕”，由此，當前模式是否限制了我國行政公益訴訟的發展值得思考。

三、多元化原告主體困境

當前，我國限制行政公益訴訟體系原告資格主要是出于以下所列的幾點考慮：

一方面，需要通過一定的條件限制，防止惡訴和濫訴，可以在條例允許的范圍內，將起訴的門檻提高。在我國，法與訴具有源遠流長的歷史。群眾的維權意識正隨著社會的進步在逐步提高，由之前的“厭訴”轉變到如今自信的拿起法律的武器，維護自己的權益。依照2017年《行政訴訟法》可知公民、法人以及其他組織是具有起訴資格的，行政公益訴訟包含在行政訴訟法中，那么行政公益訴訟的原告資格也理應適用該規定，只有這樣，才能使更多的人參與進來。而反對者的原因是因為我國公民的“公共精神”，且整體素質不高。雖然我國法制的發展歷史已經比較長久，但是真正懂法知法的人并不多，特別是地域和不同城市之間差異明顯，兩極分化嚴重。從根本上說，公民的法律素質與修養與當前的制度是不匹配的。眾所周知，矛盾是對立統一的，我們不能從單一的一個角度來考慮問題，將行政公益訴訟的原告資格放寬既有利也有弊，公民素質的高低與原告資格之間應當進行多方面的分析。關于行政公益訴訟原告資格的放寬，反對者看到是消極的影響，例如當社會組織或是公民個人擁有作為訴訟原告的資格，就增加了惡訴和濫訴的可能性，并且會造成司法資源浪費，個人也存在以權謀私的可能。另一方面是，當原告資格放寬到公民個人或是社會團體時，會存在更多的訴訟案件，而目前，法院負責受理此類案件的部門還不完善，資源相對較少，因此將原告資格放寬是不可行的。再次，如果將訴訟主體資格條件放松，則后續相關的配套及規定問題會很復雜，并且還存在這些問題：（1）當對結果出現爭議時，應當用什么管理條例處理;（2）行政公益訴訟是否符合目前推行的立案登記制;（3）如何承擔公民個人的訴訟成本：（4）怎么防止惡訴和濫訴等問題以及是否有必要設置相關的訴訟前置。

四、關于適當放寬原告資格的建議及可行性

（一）原告資格范圍探討——組織、社會團體

目前，我國頒布的《民事訴訟法》已明確了依法可以提起民事公益訴訟的相關機關和組織，并得到了實踐的試煉，成果頗豐。社會組織團體作為原告的資格并未被考慮，但是，一些保護性團體和組織在成立之初就具有一定的公益性質。并且，將這些團體及社會組織納入原告資格范圍內，具有無法替代的優勢，其天然的職能性、專業性、公益性及雄厚的經濟基礎都能讓其發揮職能。組織和社會團體等可以廣泛采集群體中的個人意愿，依社會需要提供行政訴訟的判決依據。盡力做到少浪費司法資源、降低訴訟成本，使起訴程序更便捷。

（二）原告資格范圍探討——公民個人

由上可知，把行政公益訴訟原告資格放寬至公民個人存在一定的擔憂，主要是難以避免惡訴和濫訴的可能性，并且公民個人素質和法律制度匹配度不高。如若發生惡訴和濫訴，那么就會擾亂社會秩序且造成司法資源的浪費。在司法實踐中，“民告官”的勝訴率較低，公民提起的訴訟大概率是“訴一百，敗八十，剩下二十不受理”，公民選擇訴訟維權的意愿并不強烈。因此，對公民作為訴訟原告由此引發的濫訴大可不必過于擔心。同樣的，將訴訟原告資格放寬至公民個人也具有一定的重要意義?，F今是一個人與人緊密相連的時代，因此需要我們每一個人都投身于社會的共同建設當中，由此培養社會責任感和“公共精神”?？偟膩碚f，將公民個人作為行政公益訴訟原告人，有利于公民在檢查機關對訴訟消極應對時，擔起共同利益守護人的角色，且有利于引導公民關注公益、關注社會事件。

五、注意事項——原告資格放寬

（一）負面社會輿論的控制

一般來說，由公民個人或社會組織團體提出的行政公益訴訟相較于檢察院作為“原告”更加受社會的關注。網絡謠言的捏造以及媒體片面和不實的報道都會將涉案事件的相關行政機關變為人們關注的熱點。此時，人們會先秉持著先吐為快的觀點，丟失了自我對事實真相的判斷。群眾的輿論會給相關的執法部門帶來負擔，所以，應該控制住這些不當言論，避免給執法機關造成束縛。所以應該適當給造成不利傳播影響的謠言者施以懲戒。

（二）訴訟前置條件設定——組織、社會團體及公民個人

在我國新頒布的行政訴訟法中，有一條例是和起訴程序相關的，其中提出“先建議再訴訟”的流程。當個人和社會組織團體提出訴訟的，則可以參照此條例，設定前置條件。其中，公民和社會組織團體想起訴的前置條款不完全一致，當個人起訴行政公益訴訟時，需要先向基層群眾組織申請批準，而社會團體組織想提起訴訟時，則需要向當地主管部門備案。在提高起訴的準入門檻的基礎上，可以適當放寬原告資格。

（三）行政公益訴訟一準入門檻

在我國，民事訴訟、行政訴訟與行政公益訴訟最大的不同之處在于相關起訴主體的認定。在民事及行政訴訟中，要求案件的利益關系人才能作為起訴案件的原告，然而在行政公益訴訟中則對其沒有要求。一般來說，只要是為了維護公共利益，則可以采用立案審查制。這主要是為了與惡訴、濫訴案件區別開來，明確是否符合起訴的條件，避免惡訴、濫訴造成的不利影響。

六、結語

一直以來，社會都在關注公益訴訟，特別是理論界和實務界的學者，新《行政訴訟法》的出臺使得他們更加踴躍的參加行政公益訴訟的探討，并且行政公益訴訟制度的確立在我國邁出了一大步。在此基礎上，引起了筆者的興趣。通過實踐經驗和理論基礎，并結合現行的立法規定，探討訴訟原告主體資格的相關問題，并就在實踐中適度放寬行政公益訴訟原告資格的可行性操作提出了建議。